防止事业单位改制中国有资产流失，根本目的是要推动事业单位改制改革工作的顺利进行

事业单位国资改制重心

文/周绍朋任俊正

事业单位改制的目的，从根本上讲，就是通过事业单位的公司化改造，使事业单位逐步转变为遵守市场经济运作规律的市场竞争主体，更好地得到发展。因此，在进行资产评估时，既不能人为地低估，以造成国有资产流失；同时也不能高估，给转制后单位的发展带来困难。

对那些在转制中产权发生变化的单位，要作为防止国有资产流失的重点。除了要保证资产评估的客观公正外，关键是在进行产权转让时要引进市场机制，即通过竞拍实现公平、公正、公开。而对那些实行公司化改革后产权不发生改变，即仍然为国有单位或国有控股单位的，则应把重点放在国有资产的保值增值上。

那种不分具体情况的所谓防止国有资产流失，使得改革迟迟不能进行，其结果，非但防不了国有资产流失，还可能会造成国有资产以其他的方式流失。只有正确认识不同事业单位的资产状况和特点，以及这些单位在改制中应把握的重点，才能客观地认识事业单位改制过程中的国有资产流失问题。

与国有企业改制一样，事业单位改制是一个涉及到方方面面的复杂的系统工程，任何一个环节出现问题都可能导致改制受阻，或造成国有资产流失。这就要求在事业单位改制中，对涉及到的方方面面的问题进行系统的思考，借鉴国有企业改制的经验，正确认识与防止事业单位改制中的国有资产流失，推动事业单位改制顺利进行和改制后健康发展，实现国有资产的保值增值。

三类事业国资改制各有重点

看待事业单位改制过程中的国有资产流失，应该围绕事业单位改制的目标，正确认识和深入分析事业单位的资产状况。根据资产与负债的情况，目前我国事业单位的资产状况大致可以分为三类：

第一类是资不抵债。这类事业单位往往资产状况较差，成长性也较差，甚至有些单位已经名存实亡，不尽快进行转制，不但不能实现国有资产的保值增值，而且还会给国家财政带来沉重的包袱。从严格意义上讲，这类单位已经没有净资产或净资产为负，即使把它无偿转让也谈不上国有资产流失问题。

在这类事业单位改制中，如何减轻政府财政负担，才应该是关注的重点，而不应该是如何防止国有资产流失的问题。如果对此认识不清，忽视了这类单位国有资产净值为负的实际情况，就可能会延误改革的最佳时机，包袱非但不能化解，还会产生更大的包袱。

第二类是资产与负债大致相当，资产状况一般。在这类事业单位改制中，关注的重点应该是如何通过体制机制的转换，促进事业单位突破瓶颈，实现更好的发展问题。在这类单位中，实际上也没有什么资产可以流失了。对这些单位，应该通过转制，使其得到更好的成长，而不是防止所谓国有资产流失问题。

譬如，对于虽然资产状况一般，但发展前景却很好、成长性也很好的事业单位，应该根据具体情况，将国有资产保值增值与企业生存与发展结合起来；对于资产状况确实一般，发展前景也不明朗的事业单位，实现国有资产保值增值的可能性不大，则应采取多种形式放开搞活。只要能够做到债务和资产一起走，无论怎样改，都不会造成国有资产流失。加快改革的步伐，无论对于事业单位本身还是对政府财政，都会更为有利。

对这类事业单位，过多强调防止国有资产流失，而忽视这类单位国有净资产不多甚至为零的实际情况，不敢进行改革，非但起不到防止国有资产流失的作用，还可能会阻碍单位的改革和发展，既不可能实现国有资产保值增值，也不利于减轻政府财政负担。

第三类是资产大于负债，资产状况较好。这类事业单位在改制中才是防止国有资产流失的重点。由于这类事业单位基础较好，国有资产的净值较大，如果改制不规范，不仅会直接造成国有资产流失，而且还会造成非常恶劣的社会影响，从而影响整个事业单位改制的进程。

即使是对于这类事业单位，也不能仅以“防”为主，而是要设法保持其改制后发展的可持续性，以达到国有资产保值增值的目的。

如果不能正确认识事业单位资产实际状况，在改制过程中搞“一刀切”，出台的政策过于僵化，使本该化解的包袱未能及时化解，表面上看，好像是防止了国有资产流失，但实质上却会进一步加大财政负担，本质是另一种形式的国有资产流失。

借鉴国企改制堵三漏洞

前些年的国有企业，特别是中小企业改制，总体来说取得了很大的成功，但也有一些经验和教训。以这些经验和教训为借鉴，或许可以大体梳理出事业单位改制中，可能出现的国有资产流失途径。

首先，拟改制单位通过财务造假或“小金库”等方式隐匿财产，造成国有资产流失。这是国有企业改制中国有资产流失的常见形式。拟改制的企业通过财务造假，将本不该计入负债的项目计入负债，将本该计为资产的项目故意少计或不计，建立并隐瞒账外账、私设“小金库”，直接造成国有资产流失。譬如有些单位通过虚构应付账款、违规大幅计提折旧、库存数据作假等方式，将资产做小，负债做大，使国有资产的账面价值远小于实际价值，直接侵吞国有资产。

其次，资产评估过程不规范，国有资产被低估、贱买，造成国有资产流失。国有企业改制中，尤其是改制初期，一些拟改制企业与资产评估机构合谋，在对国有资产评估时，故意扩大不良资产的不良程度，弱化优质资产的价值，以低估国有资产的价值，造成国有资产流失。

另外，一些企业在进行国有资产价值评估时，对于无形资产不评或少评，把土地价值低估；国有股权转让时不考虑或不客观考虑资产的增值性等，评估出的价值远低于实际价值，也是常见的国有资产低估和流失的方式。

在事业单位改制中，虽然资产评估已经越来越规范，但是仍然不能忽视国有资产被低估、贱买的可能性，尤其是防止知识产权、土地等无形资产、房产等固定资产价值被低估。由于事业单位的资产中无形资产所占的比例可能更大，地理位置又多属于市内繁华地段，无形资产的评估本身又相对复杂，如果处理不当，很容易造成国有资产流失。

再有，审批及监管部门的工作不规范、不严格，造成国有资产流失。在国有企业改制中，一些拟改制企业钻审批及监管制度的空子，甚至与审批及监管部门的工作人员合谋，侵吞国有资产。

这些企业在改制前往往突击增加成本和费用，故意将企业效益由好做差；在改制过程中，不按政策规定程序开展工作，该申报的不申报或不及时申报，该公告的不公告或不及时公告，如违规处理优质资产，资产评估后不及时向职工公布结果，违规进行资产抵押贷款筹措购买国有资产的资金，甚至虚假注资等；在改制后，则违规稀释国有股比例，通过不同方式造成国有资产流失。

这些违规行为以及其他造成国有资产流失的行为，也有的是没有被审批及监管部门发现，或者审批及监管部门发现后不处理或不及时处理，都或多或少与审批及监管部门的工作不规范、制度不完善有关。

由于利益趋动，在事业单位改制过程中，类似的违规现象仍然会存在，仍需要加强审批及监管部门工作的规范性，严格按照有关制度办事，避免因为工作不规范、制度不完善导致国有资产流失。

以实现保值增值为目标

为了使这些事业单位在转制后能够更好地发展，以实现国有资产的保值增值，在转制中还应特别注意以下几点。

首先，围绕国有资产保值增值，进一步建立健全相关的法律保障体系，不断健全和优化国有资产管理体系，不断净化资产评估中介市场，不断加强政府相关管理部门之间的合作，在借鉴国有企业改制经验和教训的基础上，结合事业单位改制的特点，在制度体系建设方面不断创新，为事业单位顺利进行转制提供制度保障。

其次，围绕国有资产保值增值，对事业单位改制进行统一规划，包括结合实际情况，在改制进程安排、改制的形式选择等方面采取更为科学、灵活的方式。

在国有企业改制中，曾经一度出现过“运动式”的转制情形，政府甚至给定时间表及改制企业的数量指标，使得许多企业为了赶上优惠政策，不顾实际情况，仓促改制。在这种仓促的运动式的改制过程中，难免就会出现各种漏洞和浑水摸鱼等情况，从而造成国有资产流失。

另外，一些地方还曾经出现过对企业改制的形式僵化要求，譬如简单规定哪些企业采取破产的形式，哪些采取国有股退出的形式等。实际上，这些规定并不一定符合企业的客观要求，转制后不仅不利于企业发展，甚至阻碍企业的发展，造成了事实上的国有资产流失。

在事业单位改制中，应结合国企改制的经验教训，采取更为科学、灵活的方式。对转制后仍属于国有或国有控股的单位，要通过转制最大限度地促进单位的发展，通过发展实现国有资产的保值增值。□

一家国家农药科研“挑大梁”单位改制后，150人的科研队伍流失殆尽，近9000万资金去向不明，53亩科研用地变卖一空，上百职工6次集体上访，谁之罪？

江苏农药所改制悲剧

文/《瞭望》新闻周刊记者

南京市建邺区松花江西街旁，已有74年历史的江苏农药研究所里长满蒿草，办公楼中的许多窗玻璃已经被砸烂。眼前这幅破败的景象很难让人想到，7年前它曾是全国农药科研“三巨头”之一。

原江苏省农药研究所（以下简称江苏农药所）多名职工日前联名向《瞭望》新闻周刊反映，这家研究所原属事业单位，自2003年改制以来科研和生产每况愈下，改制后7年未取得任何产业化科研成果。

去年12月以来，改制公司控股方强行拆迁出让科研用地，职工和控股方因此多次发生矛盾冲突，引发职工6次集体到江苏省政府上访，目前控股方与职工仍处于僵持状态。据了解，现在农药所的问题已经被江苏省政府列为拆迁类督办案件。

追溯这个拆迁类案件的根源，则是一场充满了疑问和争议的国有事业单位改制事件。采访中，本刊记者调研发现，江苏农药所“乱局”是改革不利下结出的“苦果”，经典地演绎了目前事业单位国资改革面对的诸多陷阱、矛盾和根源。

一改而败

采访中，江苏农药所教授级高工林树告诉《瞭望》新闻周刊，江苏农药所前身是1936年成立的“中央农业实验所”，“改制前在全国农药研究院所占有重要的领先地位（排名前三）。”据其介绍，江苏农药所在我国著名农药专家程暄生的带领下，开辟出我国菊酯类农药新领域，几十年来科研成果累累，获得过包括国家科学大会奖在内的几十项奖项。

例如，在“九五”、“十五”期间，江苏农药所在国家下达的农药研究任务中担当“挑大梁”的角色。“九五”期间科技部21个农药攻关项目中，江苏农药所承担了9个。其技术研发人力资源雄厚。2003年改制时，江苏农药所在职职工有180人，其中科研技术人员就达150多人。

2000年，江苏省开始对全省26家省属科研事业单位集中改制。江苏农药所2003年完成改制，是26家中唯一一家引进外部法人改制的单位。改制后的控股方是民营企业苏州吴中实业。吴中实业原本是一家校办企业，后来发展为涉足服装、医药和房地产的集团公司。

“农药所经历了几代人的努力才创造出辉煌的成绩，然而改制仅7年，科研能力与科研队伍都迅速衰败了。”受访的原江苏农药所副所长汪忠怀、纪检书记鲍卫东等介绍道，改制后，农药所换了5任总经理，“抓科研与管理工作都不内行，农药所的科研与经营业务每况愈下。”

本刊记者了解到，改制后，由于对科技人员的考核不利于科技创新工作，改制后辞职的科技人员有90多人，四个合成室主任走了三个，科研副所长和总工程师也走了，其中7人是中青年专家和省“333工程”培养对象，2人是省公派出国访问学者。现在真正的科技人员仅剩数人。

鲍卫东、殷尚正等原职工介绍，改制前，江苏农药所每2～3年就能完成一个能够产业化的重大科研成果，改制后没有完成一个可供产业化的科研成果。前两年江苏省科技厅曾经委托江苏农药所一个研究项目，并且拨出配套资金1500万元，但是却因为没有完成项目而退还了部分研究经费。改制后，江苏农药所下属的农药厂也从赢利变为亏损。

因为大多数职工对于改制过程，以及对改制以来吴中实业的做法不满，江苏农药所职工今年3～7月间，6次集体到省政府上访，每次都有100多人的规模。

三大争议点

本刊记者采访中得知，原江苏农药所干部职工对这场改制主要有三个方面的质疑：

其一，改制中财务状况不公开。汪忠怀告诉《瞭望》新闻周刊，“改制过程中，我负责财务情况的对接，但是在整个改制中我没有权力看财务报表。农药所的职工都不知道有几笔资金去了哪里。”

江苏农药所的多名职工向本刊记者列举：一是1998年原所长离任时，留下约1700万元的资金；二是农药所作为国家农药创制中心南方基地，国家和省拨款3200多万元建设资金；三是改制前在1998年向银行贷款的4000万元。除去建设基地的资金，职工都不知道这些钱是怎么花的，到改制时都不见了。

其二，改制优惠尽入外部控股方。汪忠怀等介绍，根据改制时的资产评估报告，改制的资产中，不包括土地使用权、图书和科技成果等。经过评估，江苏农药所的账面资产为2281万元。改制后，新公司注册资本金为4000万元，吴中集团出资2000万元占有50%股份，后收购了部分股权，现在占有近90%股权。

但事实上，江苏农药所的主要资产，其中包括53亩科研办公用地、价值近2000万元的图书和珍贵技术资料、价值2000多万元的几十个农药生产许可证等都被占有了。可以说，吴中实业在改制中享受了所有优惠政策。

改制后，职工却没有得到多少改制带来的好处。江苏农药所职工反映，江苏省其他二十多家科研院所同批改制时，大多数单位的职工不仅拿到国家发的2000多元/年的身份置换费，而且单位也根据工龄给了每人每年几千元不等的补偿费，“农药所职工只拿到国家发的身份置换费。”

改制7年来，大多数职工没有加一分钱工资，现在的普通技工月薪就是一千多元。有37年工龄的高级技工赵良才年薪2.2万元，交了各种费用后可支配收入仅1380元。从江苏农药所离开的90名技术人员，由于都是主动选择离开，没有人得到一分钱补贴。

其三，控股方变卖53亩土地增值获利巨大。江苏农药所职工反映，吴中实业参与改制后，通过转手农药所的53亩科研用地获得了巨大的利益。农药所地处南京市奥体板块。经过多年的开发，这里的地价和房价已经成为南京市最高的区域之一，与农药所一街之隔的“顺驰滨江奥城”住宅售价接近2万元/平方米。

吴中实业在改制后，按照[2000]100号文的政策，2004年仅以8万元一亩的价格，花费400多万元得到了农药所53亩科研用地使用权。2009年，吴中实业又将土地以“搬迁补偿费”的名义转手他人。根据双方签署的合同，这笔土地“搬迁补偿费”高达1.66亿元，其实质就是科研土地转让费。地价的溢出部分达到1.62亿元，可谓获利巨大。

另外，农药所职工认为，吴中实业因为变更股权和转让土地变更了土地用途，根据江苏省有关政策涉嫌少交纳两笔土地出让金。

令人困惑的“合规”

针对原农药所职工反映的情况，《瞭望》新闻周刊联系采访了江苏省农药研究所股份有限公司总经理陈逢明。他告诉本刊记者，吴中实业在改制中是按照文件精神来办的，也一直在努力要把改制企业搞好。农药所的改制所有程序都是按照省里有关规定执行的，没有任何违规之处。

在他看来，“原来农药所的退休职工是由国家负责养老，目前的在职职工将来会社会化养老。关于职工提出的土地、科技资料等问题，也是按照规定执行的，并没有违规。目前的矛盾主要是一些职工想获得更高的补偿。关于职工反映的问题，省信访部门有一个明确的回复函。”

本刊记者随后联系获取了江苏省信访办关于农药所职工上访问题的回复函，对于职工提出的上述几个主要问题，回复函中认为吴中实业程序合规。但这个答复并没有回答清楚合规的依据在哪里。也因此，江苏农药所原干部职工无法理解，对吴中实业实施江苏农药所的拆迁执意抵触。

8月20日，江苏省分管副省长已经召开了关于农药所问题的多部门办公会议，明确要求吴中实业“先安置、后搬家，不许强拆”。但是吴中实业在8月29日凌晨0时至5时40分，组织150多人，十几辆大货车，强行砸开围墙，将办公楼内评估价近2000万元的珍贵文献资料10万册一掠而空，又将大门砸开拖走。

9月5日，吴中实业又试图强行拆迁。农药所职工向政府反映后，建邺区政法委主要负责人专门实地了解情况，并安排多名保安日夜值班制止强拆；同时由政府出资重新安装了农药所的大门。截至9月28日，吴中实业与农药所原职工仍处于僵持状态。

四点反思

受访的国资改制专家分析认为，江苏农药所改制中有四点需要引以为鉴：

其一，外部法人介入改制，应该到产权市场进行公开透明交易。据职工反映，吴中实业集团介入改制是当时主管部门的“拉郎配”。在改制的酝酿过程中，江苏省有多家大型农药、化工集团与农药所取得了联系，包括上市公司扬州农药厂等单位。农药所的职工也倾向于与业务相关联的农药、化工企业进行联合。但是当时的主管部门采取的做法，让农药所不得不接受吴中实业参与改制，并控股农药所。

其二，改制方案制订草率，各方职责不明晰。农药所的职工反映，在改制协议中，关于吴中实业集团应该对企业的发展和职工的利益承担的责任没有明确规定。这使得改制后的控股方能够逃脱本应承担的改制责任，而不受到法规的追究。

事实上，近年来新闻媒体曝光的改制案中，有不少企业就是钻改制方案的空子，以极低的成本获得各种改制优惠政策带来的巨大利益，攫取改制单位资源，把应该支付的成本最后转嫁给社会来承担。

其三，政府为了激励事业单位的改制积极性，出台了许多优惠政策，应该从改制程序上严防优惠政策被人利用。专家指出，优惠政策本身并没有错，一些改制单位存在历史欠账，政府给予改制一定的优惠政策，不仅能激励改制单位的积极性，还能让改制后产生的新公司轻装上阵，增强企业的市场竞争能力，“从农药所改制案中，政策制订者应当吸取的教训是，在制订优惠政策的同时，要考虑到让优惠政策带来的巨大利益惠及所有改制人群。”

其四，改制要激发职工积极性。江苏省同批改制的另外25家科研事业单位，都是本单位自我改制，采用管理层控股、员工持股等方式，大多数在改制后都获得更好发展。比如江苏省建筑设计院、交通科学规划设计院等单位，在改制之后资产规模增加了好几倍，在全国的同类企业中处于领先地位。江苏农药所在改制后职工失去了积极性，这位专家认为，“应该引起改制主管部门反思。”