执政党必须在宪法和法律的范围内活动

郭道晖

2011年第7期 炎黄春秋杂志 2440

中国共产党已经走过了90年的旅程，其中28年是作为革命党驰骋于中国政坛，62年是作为执政党统领共和国的一切。在90年的“长征”中，既有辉煌的胜利，也有惨痛的失败；既有成功的经验，也有沉痛的教训。其中如何在指导思想上实现由革命党到执政党的转变，在治国方略上切实实行依宪治国，是夺取政权后必须解决和迄今尚未完全解决的一个重要问题。

 

治国的铁则与血的教训

 

　　2010年9月23日温家宝总理在接受美国有线电视新闻网（CNN）主持人法里德·扎卡里亚的访问时说：“我的观点是，一个政党在执政之后，应该和夺取政权时期有所不同。最大的不同是政党应该根据宪法和法律行事。……任何党派、组织和个人都不得有超过宪法和法律的特权，必须以宪法为根本的活动准则。我认为这是现代政治体系中的重要特征。”这一“特征”和准则已载入1982年修订的宪法，随后“党在宪法和法律范围内活动”也纳入党章，“依法治国，建设社会主义法治国家”也已在1999年成为宪法的准则。2002年12月26日，以胡锦涛为总书记的新一届中央政治局在进行第一次集体学习时，特别安排学习宪法。胡锦涛在讲话中说，我们党是执政党，要坚持依法执政，应该在贯彻实施宪法上为全社会作出表率。（《人民日报》，2002年12月27日）

　　党的领导人为什么要特别重视宪法，党章为什么要强调党必须在宪法和法律范围内活动？——这不仅是世界各民主国家治国的铁则，在我国还有血的教训为背景。

　　众所周知，由于过去我国执政党长期坚持“以阶级斗争为纲”的治国治党路线，轻视和践踏法治，导致党和国家及广大干部和群众深受其害，即使是党的高层领导人也难逃劫难。1959年通过一个党内会议，就可以按党的领袖的意志把人大选举产生的国防部长彭德怀罢免，最后置于死地。文革中他的一张大字报就可以打倒一个按宪法选举产生的国家主席，待到被残酷批斗的刘少奇拿出宪法来试图维护自己的尊严和权利时，为时已晚，最终屈死他乡。我还亲聆彭真在1979年刚从秦城监狱中“解放”出来就任全国人大法制委员会主任时说过：他坐过6年国民党的牢；没有想到文革中，他竟又坐了9年半我们自己党的牢。这不能不引起他，以及许多被以“莫须有”的罪名关进监狱的老革命的沉痛反思：这是“为什么”？——终于恍然大悟：这是过去党轻视法制、破坏法制所受的惩罚，否定法制也就否定了自己！

　　

“以党治国”还是“法治天下”？

 

　　改革开放以来，这种无法无天的乱局已经得到纠正，法律制度和举国上下的法治意识都有较大进步。但毋庸讳言，某些漠视宪法的旧思维和违宪的行为仍不时发生，一些部门和地方近年还有所加剧。

　　是沿袭革命党的惯性，“马上打天下也继续马上治天下”，还是法治天下？是以党治国，还是依法治国？至今有些党政干部不能说已完全搞清楚。譬如，有人说，司法是“小技”，要服从政治“大道”，要服从“党的绝对领导”。这种观念使人不禁记起1958年6月最高法院党组向党中央的报告，其中就提出，“人民法院必须绝对服从党的领导，成为党的驯服工具。……不仅要坚决服从党的方针政策的领导，而且要坚决服从党对审批具体案件以及其他一切方面的指示和监督。”这不但否定了宪法规定的法院独立审判权，而且把共产党置于违宪的境地。因为所谓“绝对领导”就意味着排斥其他任何领导；而法院和检察院却是由人大选举产生的，要对人大负责，受人大监督。其实，这种错误观念早就受到刘少奇的批评，他指出：“不要提政法机关绝对服从各级党委的领导，它违法，就不能服从。”（《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第451～452页。）

　　现在以党权干预司法的现象，并不鲜见。有些地方的司法机关甚至异化为一些贪官污吏、官僚权贵的家丁打手。他们越过法律程序，跨省抓捕那些批评检举当地党政官员腐败丑闻的公民，把他们扣以“侵犯名誉权”或“诽谤罪”，甚至“煽动颠覆国家政权罪”，投入监狱。或者半夜闯入民宅，不出示任何法律文书，就实施逮捕、抄家，实行先逮捕后罗织证据和罪名的“有罪推定”，长期羁押，不予审判，又拒不通知其家属；有的地方还搞什么罪犯公审大会，或押解妓女游街示众。这实际上是文革中无法无天的某些“要素”的复活。

　　这些不仅扭曲了党与司法的关系，而且涉及执政党同国家宪政体制的法理关系。党的十三大报告曾要求“划清党组织与国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会……的关系”。十六大报告进一步要求“规范党委与人大的关系”。现行宪法规定，全国人大是“最高国家权力机关”，这就表明在全国人大之上不能再有比它更高的国家权力机关。对比文革中产生的1975年宪法，曾在第16条中规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”，这就无异于把执政党视为更高于人大的国家权力机关，或者是“国家最高权力机关”，从而混淆了党的政治领导与国家权力的关系。对此，1978年宪法和1982年宪法都作了更正，删去了“在中国共产党领导下”一语。

　　列宁讲过：“苏维埃高于一切政党。”（《列宁全集》中文第1版，第26卷第467页）“无产阶级专政不等于党专政，必须划清党的机关和苏维埃机关的界限。”（列宁在俄共第十一次代表大会上的讲话，转引自《斯大林全集》中文版第6卷，第224～225页。）我国执政党与人大的关系也应是如此。在国家事务中，人大的权力是至上的，人大高于一切政党，包括执政的共产党。诚然，我国宪法在序言中表述和肯定了中国共产党作为领导党的作用，但并未规定中国共产党是当然的执政党，二者是有区别的。共产党及其领导人要“执政”，必须通过每5年一次的人大选举，才能担任国家领导人，行使国家权力，依法执政。人们常说，我们党成为执政党“是历史的选择”，然而，我们也必须明白，“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”（2004年9月19日《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》）早在1941年4月，邓小平在《党与抗日民主政权》一文中就指出“以党治国”的错误，严厉批评一些同志把党的领导解释为“党权高于一切”，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府的法令，甚至把“党权高于一切”发展成“党员高于一切”。他尖锐地说：“‘以党治国’是国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使它脱离群众的最有效的办法。”他明确表示：“我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”（《邓小平文选》第1卷第10～12页、19页。）可惜的是，这种遗毒仍或多或少遗留至今。

　　至于党与法的关系，也是迄今尚未完全摆正的老问题。所谓不能“以党代政”，实质上是不能以党权代国权，以党规代国法。虽则在正常的宪制下，全国人大的立法工作，是在党中央的领导下进行的，宪法和法律一般是党的主张与人民意志的统一；但当党的主张（特别是地方党委的主张）同人民（人大）的意志（法律）不一致时，则应当服从人大和法律。现在讲“三个至上”（即党的事业、宪法法律、人民利益至上），如果它们发生矛盾时，谁至上？——显然，最终应是人民利益至上。因为党的事业和宪法法律都必须以人民利益为依归。

　　现今有些党政官员虽言必称法，却有意无意地扭曲法治的原则。他们把依法治国（重心是依法治权治官）变为主要是以法治民；他们立法谋私，执法违法，或者以法抗法，以小法（维护本部门、本地方利益的规章和“红头文件”）冲击、抵制大法（宪法和法律）。他们还乱用“两类矛盾”论，把日益尖锐复杂的社会矛盾简单化为政治上的敌我两类，非我即敌，以所谓“六条政治标准”或者哲学上的“对抗与非对抗性”来划分敌我，把依法抵抗政府侵权行为的人民群众视为“敌对势力”，予以压制，而不是诉诸法律。有的官员还爆出一些违反法治的雷人怪语，诸如“法律不是挡箭牌”，“你是准备替党讲话还是替老百姓讲话”，“没有强拆就没有新中国”，“做不上访的良民”（这里潜台词是上访者都是“刁民”），“如果你上访，还只是人民内部矛盾；你要罢免市长，就是敌我矛盾。”“谁耽误嘉禾发展一阵子，就让他难受一辈子”，“什么法不法，老子就是法”……等等。都是对宪政的无知和对法治的蔑视！

　　

治党也不能违法

 

　　“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则还要求党章、“党法”不能与国法相抵触。政党在治理本党事务时有一定的自治权，但不能超越宪法和法律。截至1976年，全世界有157部宪法文件对政党作了规定，大多强调各政党的组成宗旨和纲领、组织原则和对内对外活动，都必须符合民主宪政原则、公开性和非暴力原则。德国的《基本法》（即宪法）规定：某一政党意图侵犯或废除自由民主的基本秩序，是违反宪法的。法国宪法第4条规定：各党派必须遵守国家主权原则和民主原则。我们中国共产党也应是现代的民主政党，不能借口党的“铁的纪律”，剥夺党员作为公民应当享有的宪法权利，如基本的言论自由和人身自由等。恩格斯1889年在批评丹麦党把持不同观点的党员开除出党的作法时，曾经指出：

　　“工人运动的基础是最尖锐地批判现存社会，批评是工人运动生命的要素，工人运动本身怎么能避免批评，想要禁止争论呢?难道我们要求别人给自己以言论自由，仅仅是为了在我们自己队伍中又消灭言论自由吗？”（见恩格斯致格·特刊尔的信，《马克思恩格斯全集》中文版，第37卷第323～324页。）

　　中国共产党十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》中指出：“发扬党内民主，首先要允许党员发表不同的意见”，“由于认识错误而讲错了话或者写了有错误的文章，不得认为是违反了党纪而给予处分。”对党员对党组织或党内领导人的批评，“不允许追查所谓动机和背景”。1995年颁布的《中国共产党党员权利保障条例（试行）》中，规定党员有权在党的会议上就党的政策和理论问题“充分发表自己的意见”，在党刊党报上以个人名义投送稿件无须经过其所在党组织审阅或批准。（第9条）党员也有权批评党的任何组织与党员。（第11条）这些党规应当受到极大重视与执行。

　　

执政党是保证实施宪法的工具和宪法监督的对象

 

　　我国法治建设发展到今天，仅仅单讲依法治国的“形式法治”已经不够了，问题还在于依的是良法还是恶法？依“法”治谁？谁是治国的主体？凡此要求我们将法治提到宪治的高度，强调依宪治国，建立民主宪政国家。

　　执政党要依宪执政，首先要求执政的合宪性，即党恪守宪法规定，经全民真正民主的选举，进入宪政体制，组成人大和政府，依法行使国家权力；二是要求执政党成为领导自己的党和全体党员、特别是党的广大干部实施宪法和法律的工具，而不是把宪法和法律只当成是党实现自己政策主张的工具。邓小平在党的八大报告中就曾指出，党不是把人民群众当作自己的工具，而认定自己是人民群众为完成特定历史任务的工具。（《邓小平文选》第1卷第218页）第三是要求党是受宪法和法律所制约的对象，不得享有超越宪法与法律的特权。第四要厉行责任政治，有一份权力就有一份责任，特别是在法治、人权、保护私有财产等等原则入宪后，执政党的党员官员、党组织如果在处理国家和社会事务上还继续搞人治，违反法治；或侵犯公民人身、财产、自由等人权，就构成违宪行为，应当受到宪法和法律的追究。

依宪执政当然不限于上述几点。但我深信，能认知和履行这些宪政原则，党的威望和执政地位与能力就会有所提高，真正的宪政国家有望实现。

 

（作者现任北京大学宪法行政法导师组成员，广州大学人权研究中心学术委员会主任，最高人民检察院专家咨询委员会委员等职）