近年来，山东省高级人民法院对全省法院的缓刑适用情况进行了全面调研。为保证调研结果的客观性、真实性，调研组深入聊城、烟台、潍坊等中院及其所辖基层法院开展了集中调查、个案调查、案件抽查、实地座谈等活动，深入了解缓刑适用中存在的问题和原因，并组织召开全省法院缓刑适用问题研讨会，就如何规范全省法院的缓刑适用，如何发挥缓刑这一刑罚执行措施的功能和作用进行了深入的探讨。该调研报告在总结全省法院缓刑适用情况和特点的基础上，从实证和理论两个方面分析了全省法院缓刑适用呈现高位平缓态势的原因，客观评价了缓刑的适用效果及存在的问题，最后，提出要积极贯彻依法适用、公开适用、区别对待和法益衡平等缓刑适用原则，通过统一缓刑适用标准、建立健全缓刑公开适用机制、积极参与社区矫正等措施，确保缓刑适用依法、规范、有序的进行，有效实现刑事审判在构建和谐社会中的职能作用。去年10月，山东高院制定并出台实施了全省法院《关于缓刑适用指导意见》（试行），对这次调研成果予以充分利用。

  缓刑适用的基本特点

  ◎缓刑适用率高于全国平均水平，但增速相对较低。近年来，山东法院与全国法院一样，缓刑适用率逐年上升，并且高于全国水平，但通过缓刑适用率增速的对比发现，2007年以前山东法院缓刑适用率增速明显低于全国水平，2008至2009年的增速与全国水平逐渐趋于一致（见图一）。这是全省法院多年来贯彻罪刑法定原则，坚持该严则严，当宽则宽，依法逐步加大缓刑适用力度的具体体现。

  ◎缓刑适用率、轻刑犯缓刑适用率随着轻刑犯判处率的上升而平缓、渐进地上升。山东法院轻刑犯判处率从2001年的68.0％逐年上升为2009年的75.0％，缓刑适用率、轻刑犯缓刑适用率与其发展趋势一致，且呈现平行、缓慢、渐进的特点（见图二）。这表明，轻罪刑事案件增加、轻刑犯人数增多、比重加大、逐年上升成为缓刑犯人数增加、比重加大、逐年上升的重要原因，也是司法规律发展的必然结果。

  ◎个罪缓刑适用率的高低与案件性质密切相关。山东法院的缓刑适用主要集中在交通肇事、故意伤害、盗窃、抢劫、职务犯罪（贪污贿赂、渎职犯罪）等几类案件中，占全部缓刑犯人数的75.1％。其中，交通肇事罪的缓刑适用率最高，达到81.5％；职务犯罪的缓刑适用率为64.9％；故意伤害罪的缓刑适用率为53.9％。而盗窃、抢劫犯罪的缓刑适用控制相对严格，其缓刑适用率分别为27.3％、19.5％。

  ◎未成年犯的缓刑适用率明显高出成年犯。在未成年人比较集中的故意伤害、盗窃、抢劫三类犯罪中，未成年犯的缓刑适用率比成年犯高出11.3％，且其缓刑犯比重比罪犯比重略高，分别为84.5％和83.9％，而成年犯的缓刑犯比重却明显低于其罪犯比重，分别为44.2％和59.8％。

  ◎缓刑犯再犯比重普遍低于实刑犯再犯比重。受社会环境、缓刑犯悔罪程度等各种因素的影响，缓刑犯在考验期内犯罪或者考验期满后再次犯罪的情况时有发生，故缓刑犯再次犯罪的多少也成为衡量法院是否依法适用缓刑以及缓刑适用效果好坏的重要标准。课题组随机调查了山东部分基层法院2006年再犯情况，大多数法院的缓刑再犯比重低于甚至大大低于实刑再犯比重。

  ◎各地法院的缓刑适用率存在差异，有的差异较大。通过对全省各中院缓刑适用率的比较发现，最高和最低的中院缓刑适用率有30个百分点之差；而同一市所辖基层法院的缓刑适用也有不平衡的现象。

  缓刑适用情况及效果评价

  ◎缓刑适用指导思想正确，全省法院较早较好地贯彻了宽严相济之“济”。从山东法院判处的轻刑犯人数来看，2009年比2001年增长近一半。这不仅为缓刑适用提供了基础和条件，也成为缓刑适用率逐步增长的重要原因。山东法院结合全省的治安形势和犯罪状况，认真分析特定时期、特定区域、特定领域的犯罪趋势和规律，较早较好地贯彻宽严相济刑事政策，在坚持依法严厉打击严重刑事犯罪的同时，对罪行较轻的被告人逐步加大缓刑等非监禁刑的适用力度，山东全省出现了“轻刑多、重刑少、死刑更少、社会治安好”的良好局面。

  ◎缓刑适用重点突出，依法、规范、有序地进行。多年来，山东法院按照“法律许可、当事人认可、社会认同”的要求，明确缓刑适用范围和重点，有理、有利、有节地逐渐加大缓刑适用力度。一是根据案件性质确定缓刑适用的基本导向；二是犯罪主体方面，重点考虑未成年犯、在校学生和情节较轻的初犯、偶犯，对累犯、惯犯、再犯不适用缓刑；三是全面考虑自首、立功等法定从轻、减轻情节以及积极赔偿、退赃等酌定情节对适用缓刑的影响和作用。在检查的案件中，同时具有法定从轻、减轻情节和酌定从轻情节的90人，占41.1％；具备酌定情节的210人，占95.9％，其中因积极赔偿达成和解的101人，占48.1％。

  ◎缓刑适用效果良好，充分发挥了缓刑制度的功能。依法适用缓刑，不仅使罪行较轻、人身危险性不大的犯罪分子受到应有的惩罚和教育，而且能尽快回归家庭和社会，弃恶从善，有效地预防重新犯罪，避免了因适用监禁刑带来的诸多弊端，促进了社会的稳定和谐。到2009年底，全省社区矫正组织共接收34407名矫正对象，其中解除矫正的15943人中，至统计时仅有22人重新犯罪。从山东的社会治安状况来看，全省近五年的全部刑事案件发案数基本呈下降趋势，重大刑事案件发案数也基本呈下降趋势。可见，全省并没有因缓刑适用增加使缓刑再犯增多、使刑事案件发案率升高。此外，对人身危险性不大的被告人实行非监禁化处理，可节省更多的司法资源用于对重刑犯的改造。

  缓刑适用中存在的问题及原因分析

  ◎存在的问题

  1.从宏观角度看，各地法院缓刑适用不平衡。各市法院、同一市的各基层法院甚至是同一法院的不同法官之间，仍然存在着缓刑适用标准不一的现象。缓刑适用的不平衡在一定程度上影响司法权威，破坏司法公信，助长罪犯的侥幸或抗拒心理，不利于有效预防和减少犯罪，造成缓刑制度功能虚化。

  2.从微观角度看，还存在机械适用缓刑、个别案件缓刑适用不当的现象。一是有些案件应当适用而没有适用缓刑。一些法院和法官对刑罚功能和“严打”政策存在片面认识，限制了缓刑的有效适用。如有的法院要求对抢劫犯罪一律不适用缓刑，有的对未成年人的缓刑适用力度还不够大等等。二是有些案件依法适用缓刑但社会效果不好。如对职务犯罪缓刑适用率过高，群众反响强烈。实践中对庭前没羁押、过失犯罪、自诉案件以及民事赔偿较好的被告人往往不加甄别地普遍适用缓刑。三是个别案件缓刑适用不当。如为适用缓刑而刻意地对被告人减轻处罚的情形偶有出现。

  3.从社会效果看，其他政法部门人员与刑事法官的认识还存在一定差异。课题组就缓刑适用效果及趋向对刑事审判人员和其他相关部门的人员（政法委、

  公安、检察、司法、律师）进行了问卷调查。其中85.5％的刑事审判人员和46.5％的其他政法部门人员对于缓刑适用效果持肯定态度，但对缓刑的适用趋向不尽一致，比较突出的是，其他政法部门人员还有相当比例（38.0％）的人认为，缓刑适用过多过滥，应当予以控制。

  ◎产生原因

  1.内部原因

  （1）缺乏统一、具体的缓刑适用标准。少数法官在缓刑适用中存在以下误区：一是认为宣告缓刑属量刑制度，把实质要件中作为判断根据的“犯罪情节”和“悔罪表现”与作为判断目的的“再犯可能性”作为同一层面上的问题看待，割裂了二者之间的逻辑关系。二是忽视对缓刑适用前提条件的把握。个别法官片面强调当事人和解，而对少数法定刑在十年以上、宣告刑在三年以下、罪行严重的被告人也适用缓刑，引起社会公众对缓刑适用公正性的质疑。三是只注重对缓刑适用法定条件的把握，对被告人人身危险性、矫正条件以及缓刑适用效果等参考依据的内容和范围不明确，没有形成对被告人再犯可能性评价的科学体系和方法，造成个别缓刑适用有失准确或社会效果不佳。

  （2）缺乏公开、透明的缓刑适用程序。实践中缓刑适用的不公开性主要表现在三个方面：一是缓刑适用的相关证据大多没在庭审中质证和认证；二是大多未将缓刑适用问题纳入法庭辩论的内容；三是大多裁判文书对缓刑适用的理由阐释不够充分。

  （3）缺乏规范缓刑适用的有效机制。一是程序机制不能有效发挥统一缓刑适用的作用。由于被适用缓刑后绝大多数被告人服判不上诉、不申诉，故上诉制度、审判监督制度对缓刑的统一适用基本上不能发生作用。二是工具机制的缺乏影响了缓刑的统一适用。在全省范围内尚未形成较为统一、规范的缓刑适用指导性意见。三是监督机制对缓刑统一适用的作用有限。法律规定过于原则、简单以及庭审不公开质证、辩论增加了检察机关发挥法律监督职能的难度，其他政法部门及社会公众就缓刑适用问题提出的建议和批评，大多局限于个案或个别法院。

  （4）应对各种压力，导致个别案件难以实现法律效果和社会效果的统一。实践中来自各方的压力往往导致法院在个别案件的缓刑适用问题上以回避矛盾和压制冲突的方法谋求多元化利益的短暂均衡，如以适用缓刑为条件动员被告人赔偿被害人损失，或者为应对各方压力，对证据达不到确实、充分的被告人定罪后宣告缓刑。此外，财产刑的执行情况在一定程度上影响缓刑适用，尤其在法院办公经费保障机制不健全的情况下，应高度重

  视因利益驱动而不当适用缓刑的问题。

  2.外部原因

  （1）对人身危险性方面的证据侦查、收集不力，影响缓刑准确适用。被告人是否有再犯可能是影响缓刑适用的重要因素。司法实践中，由于我国刑事诉讼法对此没有规定，侦查阶段对被告人的人身危险性证据很少收集，法官主要依据基本的犯罪事实及情节进行裁量，所以对被告人再犯可能性的判断有时会出现偏差。

  （2）社区矫正工作开展不力在一定程度上影响着缓刑适用效果。接受调查的刑事审判人员和其他政法部门人员普遍对缓刑犯的监督考察工作不满意，其主要原因是缓刑考察工作机制不健全和作为法定考察机关的公安机关警力不足；同时，作为加强缓刑考察工作有效措施的社区矫正工作还处于起步阶段，尚不能有效发挥作用。此外，人户分离、人口流动加剧等因素也是造成缓刑犯考察工作不力的重要原因。

  （3）执法思想的差异降低了对缓刑适用效果的认同感。公安作为刑事犯罪侦查机关，在与犯罪作斗争的过程中侧重于“严”，不论罪行轻重，对犯罪均要依法予以追究，以充分体现刑罚的不可避免性；检察作为公诉和法律监督机关，除依法对部分犯罪情节轻微的犯罪嫌疑人不起诉外，主要是在最大限度内行使追诉犯罪的权力，有效打击犯罪；法院作为审判机关，主要是根据特定时期、特定地域、特定领域的犯罪状况、趋向和规律，坚持“严打”有的放矢，宽缓重点突出，以宽为主、宽之有度。但是部分司法人员未能认识到在与犯罪作斗争过程中公、检、法在职能上的分工负责、相互配合，也正是基于对司法规律、职能差异的片面认识，在一定程度引发了各政法部门和人员之间心理上的对立，降低了对缓刑适用效果的认同感和归属感。

  （4）诉讼参与人非理性诉讼行为破坏缓刑适用的公信力。审判实践中，基于对司法公正的期望与对司法不信任这一矛盾心理，当事人及其近亲属有时候会对权利盲目追求，而自律行为失范，积极寻求通过权力、关系、钱物甚至上访等方式干预和影响司法。这些非理性的诉讼行为和滥用诉讼权利行为扰乱了诉讼秩序的正常进行，导致社会公众对司法不信任，降低缓刑适用的公信力。

  进一步加强和规范缓刑适用的建议

  ◎统一指导思想，明确缓刑适用原则

  一是依法适用原则。依法适用是确保公正适用缓刑、提高缓刑适用效果的前提和基础。法官适用缓刑，必须依照法律、司法解释的规定和有关精神，结合案件的具体情况，参照立法规定及刑事政策，科学判断被告人的再犯可能性。二是公开适用原则。公开审判是现代法治国家普遍遵循的重要原则，它要求在法律规定的原则精神范围内对符合缓刑适用及其运作的方法、手段、程序和制度等方面做出明确规定，提高缓刑适用的透明度。三是区别对待原则。区别对待是宽严相济刑事政策的核心。适用缓刑，应当从犯罪行为的客观危害、被告人的主观恶性、悔罪表现、人身危险性、矫正条件等，多层面地分析判断被告人的再犯可能性，确定是否适用缓刑。四是法益衡平原则。缓刑适用要注意利益保护的多元化，特别在处理国家社会利益和个人利益、被告人权利和被害人权益的关系时，以追求整体利益的最大化及损失最小化为目标，使利益冲突减到最低，实现对国家社会利益、被告人权利和被害人权益平衡保护。

  ◎完善缓刑适用标准，规范法官自由裁量权

  明确缓刑适用标准，不仅可增强缓刑适用的可操作性，降低因法官个性差异和个人好恶而给案件当事人带来不合理的影响，而且有利于增强缓刑适用的客观性和透明度，克服非法干扰，树立和强化裁判的公信力。一是建立科学的缓刑适用标准体系。明确缓刑适用的重点，把对被告人再犯可能性的判断作为刑罚执行方式裁量的核心内容；把缓刑适用的前提条件、实质条件、排除条件等法定根据作为缓刑适用的基本根据；把人格状况、矫正条件、社会效果作为缓刑适用的参考根据。二是通过对交通肇事、故意伤害、职务犯罪等影响缓刑适用的因素进行科学分析、合理定位，对缓刑适用作出原则性、指导性规定。

  ◎贯彻公开审判原则，完善缓刑适用程序

  1.建立健全缓刑适用公开机制。一是加强缓刑适用证据收集工作。对罪行较轻的犯罪嫌疑人，公安机关在侦查时要注意围绕“犯罪情节”和“悔罪表现”收集反映其人身危险性的证据；对可能适用缓刑但缺少相关证据材料的，检察机关可自行侦查，法院也可委托社会调查员进行调查或自行调查，或者由当地党委牵头，公、检、法、司等部门共同推行社会调查员制度，依靠社会力量，对相关证据材料进行调查，将社会调查工作从审判阶段延伸到侦查、审查起诉阶段。二是加强当事人和解工作。对交通肇事、故意伤害以及因邻里纠纷、琐事引起的临时起意犯罪、数额不大的财产犯罪，公、检、法要通过各种方式促进当事人之间的和解。三是实现缓刑适用启动程序的多元化。控辩双方在庭前可以提出对被告人适用缓刑的建议，并可提供相关证据材料，法庭针对控辩双方申请，指导双方举证，组织交换证据。四是加强缓刑适用庭审质证、辩论工作。要把缓刑适用问题纳入法庭审理内容，相关证据材料应当庭举证、质证，控辩双方可以就是否适用缓刑进行辩论。五是加强裁判文书的公开说理。将缓刑适用的合法性和合理性予以充分表达，获得当事人及社会公众对裁判结果的认同。

  2.规范缓刑适用的内部监管机制。对大部分缓刑适用问题，在充分尊重合议庭和独任审判员意见的基础上，可报经庭长或分管副院长审批后签发裁判文书，尽量减少审判委员会讨论案件的数量，以提高审判效率；对少数社会影响较大、合议庭存在分歧、法定刑在十年以上减轻处罚后适用缓刑、庭长或院长不同意合议庭意见经复议后合议庭仍然坚持原意见的案件，可报经审判委员会讨论决定。

  ◎充分延伸审判职能，积极参与社区矫正

  在准确适用缓刑等非监禁刑的基础上，人民法院应当积极参与社区矫正。如，按时向公安机关、社区矫正组织送达相关法律文书，做好缓刑犯与社区的衔接，对缓刑犯公开、公正奖惩等，提高缓刑等非监禁刑的执行效果。

  （本课题组由山东省高级人民法院副院长侯建军主持，成员：冯爱冰、谢萍、王洪伟、牟江涛）