标题：可以量化的正义：衡量法治水平的十六项“法治指数”（上）

  “法治指数”背景

  法治（Rule of Law）是经常被提及的话题，但一直以来，缺乏一种可以量化的方法来判断一个国家的“法治”程度。

  有鉴于此，美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织，发起了“世界正义工程”（the World Justice Project）,并分别于2008年7月2日至5日和2009年11月11日至14日在奥地利维也纳先后举办了两届“世界正义论坛”（the World Justice Forum）,号召各国政府和非政府机构做出长期承诺，一同促进“法治”在世界范围内的不断发展、促进公平正义的早日实现。其中，“世界正义工程”的重要贡献之一就是提出并不断完善“法治指数”（the Rule of Law Index）这一评估体系，作为衡量一国法治状况的重要“量化”标准。

  “世界正义工程”经过与100多个国家的17个专业领域的领导、专家、学者、普通工作人员的长期考察研讨，规范了为各国普遍接受的“法治”工作定义的4项基本原则，即政府及其官员均受法律约束；法律应当明确、公开、稳定、公正，并保护包括人身和财产安全在内的各项基本权利；法律的颁布、管理和执行程序应公开、公平、高效；司法职业担纲者应由德才兼备、独立自主的法官、律师和司法人员组成，这些人员应数量充足、资源充沛并具有一定代表性。同时，根据这4项基本原则并经过广泛调研与试点，总结出具有世界代表性的评估一国法治状况的“法治指数”。

  该指数体系共分为4组,共计16个一级指数和68个二级指数。第一组指数强调了法治的宪法化和制度化，以此来保证执政权力受到约束；第二组指数侧重于法治是以公正、公开和稳定的立法体系为依托；第三组指数重点是法治在不偏不倚的司法过程中的公开、公平与高效性；第四组指数则突出了法治需以独立自主、德才兼备的法律人群体为保障。

  此外，“法治指数”主要利用两大数据来源对法治状况进行分析评估。首先采用“普通人口抽查（GPP）”方式，由资深的专业公司对每个国家中3个城市的1000名受访者进行抽样调查，每3年进行一次;其次采用“专家型受访者问卷（QRQ）”方式，每年进行一次，受访者包括民商法、刑事司法、劳工法和公共健康等各领域的专家学者。

  为了在世界范围推广“法治指数”，世界正义工程在设计和发展“法治指数”时，注意扩展了评价的范围，并使衡量尺度更富于弹性。不仅考察书面上的法律法规，也关注实际中的执行情况；把相关的非正式制度也纳入对正式的法律系统进行审查的射程之中；从现存的国际标准和准则中，采纳今后可以用以衡量各国法律系统的指标；最大限度增强对法治进行评价尺度的国际兼容性，力求搭建起描绘法治关键功能的框架。

  本期《环球视野》版以阿尔巴尼亚为例，刊登其2009年“法治指数”状况。

  “法治指数”是对一个地区法治水平的评价，法治被“量化”的背后，既在一定程度上反映了民意，也为社会治理提供了可供参照的标准。

  以下详细描述法治指数的结构，其中包含16个一级指数和68个二级指数。

  原则一

  政府及其官员均受法律约束

  原则一包含五项指数，均为限制政府权力的宪法机制和政府机构之间关系方面的制度。政府及其官员应当对法律负责，其权力应当受到法律约束。政府是否完全依法办事是衡量法治水平的重要标准。

  指数1

  1 政府及其官员的权力通过宪法或其他基本法加以界定和限制。

  1.1 政府的权力通过成文宪法、不成文宪法或其他基本法加以界定和限制。

  1.2 基本法的修改只能依据该基本法中规定的规则与程序进行。

  1.3 基本法所保障的权利与特权只能依据该基本法中规定的规则与程序加以中止。

  说明：

  指数1主要涉及宪法或其他基本法要确保政府权力受到限制。众所周知，宪法有成文与不成文之分，某些国家的宪法较之其他国家更易修改或中止效力。然而，宪法文本本身并非考核该指数最重要的标准，最重要的是考察宪法对政府权力的界定与限制在现实中是否得到有效实现，以及宪法的修订或中止效力是否仅依据合宪的方式进行。因此，我们在收集部分法律变量数据的同时，更重视考察法律在实践中的事实效力。

  指数2

  2 政府及其官员的权力通过政府机构之间的制衡与非政府力量的制约受到限制。

  2.1 基本法在政府各部门之间适当分配职权，以保证相互制衡。

  2.2 政府建立对各部门进行独立审计与评查的正式程序。

  2.3 立法与司法机关履行职责时可要求行政机关向其提供最新、准确的信息。如确有必要，行政机关对于敏感信息可不予提供。

  2.4 政府向公众与媒体提供及时而准确的信息。法律规定的不提供信息的例外情况应当严格限制，而且要有正当理由。

  2.5 政府官员、媒体工作者和渎职行为检举人得到应有保护以免受打击报复。

  说明：

  指数2主要描述了限制政府及其官员权力的政府机构制衡与非政府力量制约措施。这些措施包括在政府各相对独立部门间分配权力（或在政府不同层级间分权）、建立正式程序对各项政府活动进行审计，建立获取政府信息、保障媒体自由和保护渎职行为检举人免受打击报复的机制。政府机构之间的制衡可采取多种形式，并不是仅仅适用于严格的分权体制，也不必在法典中明确规定。重要的是，政府权力必须依照正式规定或传统习惯进行分配，而不能允许一个机构实际上行使不受制约的权力。

  由于各国政府的分权制衡模式不尽相同，因此很难以标准化方式来衡量该指数。世界各国的政治体制采用多种方式来实现这一目标。例如，总统制政体下行政与立法机关的分离程度，往往比议会民主制政体下更为显著，而议会民主制政体下的权力制衡往往通过强大、独立的司法机关、行之有效的政党制度和自由独立的媒体组织来保障。

  指数3

  3 政府官员严格依法办事，承担相应的法律责任。

  3.1 政府官员对其不当行为承担法律责任，包括滥用职权谋取私利、超越职权范围和侵犯他人基本权利。

  3.2 政府官员可被强制履行法定职责，并不得从事任何违反法律的行为。

  3.3 政府建立审查其官员相关行为的正式程序，并对不当行为采取有效的制裁手段，包括通过公开的程序罢免高级官员。

  说明：

  指数3是关于确保政府官员依法行事的机制和手段，包括依法对渎职行为承担责任、强制履行法定职责或避免非法行为。该指数适用于除军队、警察、监狱工作人员（详见指数4）和法官、检察官、司法工作人员（详见指数12）以外的所有政府官员。

  指数4

  4 军队、警察和监狱的工作人员严格依法办事，并承担相应的法律责任。

  4.1 基本法规定由文职政府控制警察和军队。

  4.2 军队、警察和监狱的工作人员对其不当行为承担法律责任，包括滥用职权谋取私利、超越职权范围和侵犯他人基本权利。

  4.3 军队、警察和监狱的工作人员可被强制履行法定职责，并不得从事任何违反法律的行为。

  4.4 政府建立审查军队、警察和监狱的工作人员相关行为的正式程序，并对不当行为进行有效制裁。

  说明：

  指数4是关于确保军队、警察和监狱工作人员依法行事的机制和手段，包括依法对渎职行为承担责任、强制履行法定职责或避免非法行为。指数4也涉及基本法对警察和军队的文职政府控制是否有相应规定。

  指数5

  5 政府受其缔结的国际协定与习惯国际法的约束。

  5.1 政府对其管辖范围内的人员履行国际法上的义务。

  5.2 政府根据其缔结的国际协定与习惯国际法处理与外国政府和国民之间的关系，并寻求解决国际争端。

  说明：

  指数5描述了国际法在各国政府履行其应尽义务时所扮演的角色。应尽义务包括：政府在其管辖范围内正确对待个人和机构的义务，以及正确处理与外国政府和国民关系的义务。缔约国受其签署的条约和其他国际协定以及习惯国际法公认的准则之约束。

  由于国际义务往往通过国内义务得以实现，因此指数5中所列事项与以下两种义务密切相关。第一，政府及其官员在保护本国公民和适用本国法律的境内其他人员的人权方面所应承担的义务；第二，国家在保障本国公民和适用本国法律的外国投资者的商业利益方面所应承担的义务。详见指数7、8、9。

  原则二

  法律应当明确、公开、稳定、公正，并保护包括人身和财产安全在内的各项基本权利

  原则二包含指数6至9，阐述了法律所应具备的明确、公开、稳定、公正等要素，以及维护法治发展所必须保护的几项基本权利，包括人身安全和财产安全。

  指数6

  6 法律应明确、公开、稳定。

  6.1 法律应为公众所理解。

  6.2 法律法规应使用各种官方语言及时公布、定期更新，并应方便残疾人获取和使用。

  6.3 法律应足够稳定，以使公众明确判断法律所允许和禁止的行为范围，法律不应以秘密方式或通过行政法令修改或规避。

  说明：

  指数6涉及法律的明确性、公开性、稳定性等要素，以使民众知晓何谓法律以及法律所允许和禁止的行为范围。在“世界正义工程”多领域合作会议上，针对法律如何才算“明确”进行过广泛讨论。许多法律语言较为复杂、模糊，这种现象有时难以避免，即便对法律专业人士来说其含义也相当含糊不清、难以理解。因此，在评估法律规定是否明确时应着眼于法律的含义能否得到合理的确定。法律的公开性要求能够广泛查阅到各种官方语言的法律文本，并可方便包括残疾人在内的全体公民的广泛获取。法律的稳定性要求法律不应以秘密方式或通过行政法令而废止。

  指数7

  7 法律是公正的，并保护人们的基本权利。

  7.1 法律禁止基于经济与社会地位的任何歧视，包括种族、肤色、民族、社会出身、社会等级、国籍、外侨身份、宗教、语言、政治见解与派别、性别、婚姻状况、性取向、性别认同、年龄、健康状况等。

  7.2 法律保护个人迁徙自由、意志自由，保护隐私权、言论自由、集会自由、结社自由和劳资谈判之权利。

  7.3 法律保护思想自由、良知和宗教自由，不要求非宗教信徒服从宗教法律。

  7.4 法律禁止强制劳役与童工。

  7.5 法律保障刑事被告人的权利并禁止刑法溯及既往。

  7.6 法律保护因基本权利受到侵犯而向有管辖权的法庭寻求有效救济的权利。

  说明：

  指数7的内容涉及基本权利的法律保护。在《世界人权宣言》通过60周年后的今天，它仍是确定基本权利范畴的试金石，尽管新的权利不断涌现并获得认可。在“世界正义工程”召开的一些区域会议上，曾就哪些权利应包含在“法治指数”中有过激烈的争论。许多人呼吁“法治指数”只应局限于公民与政治权利，特别是那些与法治本身密切相关的权利，诸如思想言论自由权。其他人则认为应涵盖包括社会、经济和文化权利在内的更广泛的权利。虽然争论可能永无休止，但下面的事实不可辩驳：涉及人权的指数数量极其庞大，“法治指数”要想将其全部涵盖近乎无望，因此“法治指数”目前应侧重于评估国际法中所确定的权利以及同法治本身最密切相关的权利。有鉴于此，指数7中主要涵盖了涉及平等保护、思想自由、宗教自由、言论自由、结社自由（包括劳资谈判权）、隐私权、被告保护、禁止强制劳役与童工、禁止刑法溯及既往等方面的法律，同时也包含了当以上各项权利受到侵害时可以寻求救济的法律。

  上述许多权利都属于司法范围之外的权利，可见权利保护范围之广。例如，“法治指数”在考量平等保护权时，也会就是否存在健康、教育方面的歧视进行评估。另外，“法治指数”中有关人权保障的内容还体现在指数8和9（人身和财产安全）、指数11（选择性或歧视性执法）、指数13（接近司法正义）中。

  指数8

  8 法律保护人身安全。

  8.1 法律保护公民免受政府的不公正待遇或处罚，包括酷 刑、任意逮捕、拘禁和流放。

  8.2 法律禁止并惩罚侵害人身安全的犯罪。

  说明：

  指数8主要涉及保护人身安全的法律，包括保护公民免受不公正待遇或惩罚之法律和禁止并惩罚危害人身安全犯罪之法律。虽然在习惯法中严禁酷刑、任意逮捕、处决少年犯等实践的做法已取得国际社会的广泛共识，但另外一些行为是否构成不公平待遇或处罚在不同社会的解释仍不尽相同。

  指数9

  9 法律保护财产安全及从事私人经济活动之权利。

  9.1 法律保护拥有、转让、租赁或许可财产的权利（包括不动产、个人财产和知识产权）。

  9.2 法律禁止任意剥夺财产之行为，包括政府未作正当补偿而征用财产。

  9.3 法律禁止并惩罚侵犯财产的犯罪。

  9.4 法律保护从事合理监管下的私人经济活动之权利。

  说明：

  指数9关注的是保护财产安全之法律。包括规定持有并处置财产的权利、禁止任意剥夺财产的行为以及禁止并惩罚侵犯财产的犯罪等方面的法律。该指数还包括从事合理监管下的私人经济活动的权利。

  （未完待续）

  （作者单位：最高人民法院）

  原则三

  法律的颁布、实施和执行程序应当开放、公平、高效

  原则三包含指数10、11，阐述了法律颁布、实施和执行程序的开放性、公平性和高效性。

  指数10

  10 法律的颁布、实施和执行程序应当对公众开放。

  10.1 立法与行政程序的进行应当事先及时发布通知并向公众开放。

  10.2 立法过程应当允许参与人各抒己见并充分考虑各种不同观点。

  10.3 行政过程应当允许参与人各抒己见并充分考虑各种不同观点，建立利害关系人出席机制。

  10.4 正式的法律草案与立法和行政活动的会议记录应当及时向公众提供。

  10.5 行政决定和司法裁判应当及时公布并广泛印发。

  10.6 公众可以方便地获得警方的帮助。

  说明：

  指数10关注的是法律颁布、实施和执行程序对公众的开放程度。其中开放程度包含以下衡量标准：立法与行政程序的进行是否得到及时公布并向公众开放；立法过程是否允许各抒己见并对不同观点给予充分考虑；立法与行政程序的会议记录以及判决书文本是否向公众提供。

  指数11

  11 法律的实施和执行应当公正、高效。

  11.1 法律应当得到有效执行。

  11.2 适用和执行法律不得武断专横、有失公平，不得谋求特定的政治利益，不得对合法言行进行打击报复。

  11.3 法律的实施和执行不得受到公职人员或私人团体的不当干预。

  11.4 实施和执行法律的国家公职人员不得向个人和团体收取过高或不当费用，不得以及时履行职责为由向个人和团体收受财物，法律有明文规定的除外。

  11.5 不得无故拖延行政程序，且应及时执行行政裁决。

  11.6 警察队伍应当训练有素、数量充足、装备精良且具有广泛的社会代表性。

  11.7 矫正机构应当具有良好的条件。

  说明：

  指数11关注的是司法行政与法律执行过程的公正性和高效性，这就要求适用和执行法律不得武断专横、有失公平，不得谋求特定的政治利益，不得对合法言行进行打击报复；不得因经济和社会地位的不同而决定是否赋予或者剥夺其所应享受的权利或福祉;在实施和执行法律时，不应受到公职人员或私人团体的不当干预，不应向个人或团体收受过高费用或不当财物，不得无故拖延；法律应当有效纠正违规行为。同时，该指数也关注警察的教育培训和执法效率问题。

  原则四

  法官、律师和司法工作者应当称职、独立，具备职业道德，而且数量充足、装备精良并具有一定社会代表性

  原则四包含指数12至16，着重阐述了建立一支公正、负责的司法队伍以及高效、开放、有效的司法制度的必要性。本原则还涉及替代性纠纷解决机制、传统纠纷解决机制、社区纠纷解决机制与宗教纠纷解决机制在提供独立、公正的司法救济方面能够发挥的作用。

  指数12

  12 法官、检察官和其他司法工作者应当中立、负责。

  12.1 司法程序和司法判决应当摒除偏见，排除公职人员或私人团体的不当影响。

  12.2 检察官、法官和其他司法工作者应当严格遵守高标准的司法人员行为准则，如有不当行为应当受到惩戒。

  12.3 检察官、法官和其他司法工作者的选任、晋升、派遣、薪酬、经费保障、免职、惩戒，应当符合促进司法独立、培养司法责任的目的，而且这些人员应当具有广泛的社会代表性。

  说明：

  指数12描述了司法体制的公正性与责任性。公正性主要是指不因社会或经济地位的不同而差别对待或存在任何形式的歧视性对待；司法裁判不应受到公职人员或私人团体的不当影响。责任性主要体现在高标准的司法人员行为准则和对不当行为的有效惩戒。同时，该指数也考察司法人员的任免和晋职机制能否有效保证司法独立与司法责任。

  指数13

  13 司法制度应当高效、开放、有效。

  13.1 检察官、法官和司法工作者应当德才兼备、训练有素，并且数量充足、装备精良。

  13.2 不应无故延误司法程序与判决执行。

  13.3 法律应当对违法行为造成的后果提供及时、有效的救济，从而进一步防止违法行为的发生。

  13.4 法院应当具备良好的办公条件，并设置在交通便利、安全可靠的地区。

  13.5 检察官、法官或其他司法工作者不应向寻求司法救济的当事人收取过高费用或其他不当财物。

  13.6 不应对司法救济的诉求设置不当障碍。

  13.7 身体或智力有残障的刑事被告人应当获得必要的法律援助、辅导服务及其他帮助，以方便其更充分地参与刑事辩护。

  13.8 法庭应当为有需求的刑事被告人提供准确的翻译服务，以方便其与法庭之间能够准确地互相理解。

  说明：

  指数13关注的是司法制度的高效性、开放性和有效性。高效的司法体系必须具有足够数量的合格检察官、法官和其他司法工作者，并向其提供丰富的资源以确保该体系及时、有效地履行司法救济功能；同时庭审程序和判决执行不应被无故延误。

  开放的司法制度必须保证不向个人收取过高或不当费用或设置程序性障碍；法院应当保持良好的办公条件，并将办公地点设在适当位置；当被告人提出要求时，应视情况提供适当的方便及翻译服务。

  有效的司法制度要求法律对违法行为必须提供及时、有效的救济。

  指数14

  14 诉讼当事人应当由合格且独立的律师或代理人向其提供法律咨询或代理服务。

  14.1 被控违法而可能受到刑事处罚的人有权在各个重要的诉讼阶段获得合格的律师或代理人的代理服务。法院有义务为无支付能力的被告提供合格的代理服务。

  14.2 建立非盈利性的或政府资助的法律服务机构，以确保全体公民无论经济或社会地位如何，在民事和刑事案件中均有权获得合格的法律咨询或代理服务。

  14.3 律师或代理人独立于政府，遵守高标准的职业道德准则，如有不当行为应当受到惩戒。

  14.4 律师或代理人应当德才兼备、训练有素并且数量充足。

  说明：

  指数14关注的是提供有效的法律代理制度。有效的代理制度可以确保律师或代理人德才兼备、训练有素并且数量充足；确保律师或代理人独立于政府，遵守高标准的职业道德准则并为其不当行为接受惩戒；确保无支付能力的个人可获得合格的代理服务。

  指数15

  15 替代性纠纷解决机制提供独立、中立、公平、高效的司法救济。

  15.1 调解员与仲裁员应当中立、独立，不受政府控制。

  15.2 调解员与仲裁员应当遵守高标准的职业道德准则并为其不当行为接受惩戒。

  15.3 调解员与仲裁员应当德才兼备、训练有素并且数量充足。

  15.4 替代性纠纷解决机制提供高效的司法救济。

  15.5 除非当事人同意，替代性纠纷解决的结果不具有拘束力，但法律有明文规定或法院强制要求的除外。

  说明：

  指数15描述了替代性纠纷解决机制的中立性、公平性和高效性。在有效的替代性纠纷解决机制下，调解员和仲裁员应当德才兼备、训练有素并且数量充足；应当公正独立，遵守高标准的职业道德准则并为其不当行为接受惩处。有效的替代性纠纷解决机制应当提供高效的司法救济，并严格按照当事人自愿原则行使管辖权，法律有明文规定的除外。

  指数16

  16 传统的、社区的及宗教的纠纷解决机制均应当提供独立、公平、公正的司法救济。

  16.1 传统纠纷解决机制、社区纠纷解决机制与宗教纠纷解决机制的裁判者应当独立公正、遵守高标准的职业道德准则并为其不当行为接受惩戒。

  16.2 传统纠纷解决机制、社区纠纷解决机制与宗教纠纷解决机制应当尊重和保障个人的基本权利。

  16.3 除非当事人同意，传统纠纷解决机制、社区纠纷解决机制与宗教纠纷解决机制的结果不具有拘束力。

  说明：

  指数16关注的是在许多国家，尤其在发展中国家传统或“非正式”的法律体系（包括传统部落、宗教法院和社区体系）在解决争端方面所发挥的重要作用。在许多国家，正规的司法机关不能对大部分人口提供有效司法救济时，这些体系将发挥尤为重要的作用。

  项目小组认真界定了“法治指数”能够和应该对这些非正式的传统法律体系进行考察的范围。一方面，若不承认这些传统制度在许多国家中的重要地位，“法治指数”则无法展现法治的全貌。另一方面，这些制度的复杂性以及衡量其公平有效性的难度决定了对其进行法治评估将极富挑战。2009年，“法治指数”调研工作在进行数据收集时，就在这方面遇到了一些问题，这也是在未来“法治指数”不断发展进步的过程中我们需要进一步努力的领域之一。

  （作者单位：最高人民法院）