标题：协调司法认识 统一司法尺度——广西高院关于建立司法统一认识协调机制的调研报告

  司法公正是审判工作的生命和灵魂，统一司法认识和执法尺度则是司法公正的必然要求和基本保障。但司法实践中却不同程度地存在着同案不同判的现象，不仅成为社会舆论关注的热点，也是影响司法公正和权威的重要因素。同案不同判的主要原因是司法认识的不统一，导致这一问题的原因既有法官主观认识，又有法律规定不完善、审判监督指导不力、司法环境不理想以及法官职业共同体尚未形成等客观方面的原因。本课题组根据广西法院统一司法认识机制的司法实践，针对司法认识不统一的现状及原因，提出了健全司法统一认识协调机制的意见和建议。

  一、基本情况：司法统一认识协调机制的实践运作

  ◎广西法院建立司法统一认识机制的主要做法

  建立法官教育培训机制。从上世纪80年代开始，广西高院和各中院均成立了全国法律业余大学高院分校和各中院分部。后在此基础上成立国家法官学院广西分院。通过教育和培训，为法官养成共同的法律思维、形成统一的司法认识奠定了基础。

  建立审判指导监督机制。主要体现在以下几个方面：一是为配合新法律法规的颁布，就正确适用新颁布的法律法规和司法解释、解决审判工作中的新情况新问题发布指导性文件。二是制定审判工作规范。三是召开业务会议，统一贯彻上级法院业务会议精神。四是建立院、庭领导指导工作制度。五是建立上级法院对口业务指导制度。六是实行审判监督，维护司法统一。

  建立案例指导机制。近年来，广西法院加强了案例指导工作。通过收集和发布典型案例，指导下级法院审理案件。广西高院制定了《广西法院案例收集报送制度》，从2002年开始，每年组织各级法院筛选、报送和编写典型案例，公开出版《广西审判案例选编》，为指导广大法官司法实践提供了借鉴参考作用。

  建立审判研讨机制。广西法院十分重视审判研究工作，制定了调研工作制度，坚持调研为审判工作服务的原则，对审判工作中遇到的新情况新问题和难点、热点问题列入调研课题，组织力量进行专题调研，为统一司法认识、解决实际问题提供理论依据。

  ◎司法认识不统一的主要表现

  司法认识不统一主要表现为“同案不同判”，包括同一案件得不到一致的判决，以及类似的案件得不到类似的处理。司法认识在空间及时间上出现差异，具体表现如下：

  司法认识在空间上的不统一性。上级法院在上诉案件的审理中，因与一审法院在同一案件的定性、事实认定、法律适用等方面司法认识的不一致，而导致案件被改判或者发回重审。案件被改判或者发回重审绝大部分的原因是一、二审法院存在司法认识的不统一(仅有少部分是因有新证据等方面的原因而改判或者发回重审)。

  司法认识在时间上缺乏稳定性。二审法院存在改判标准不稳定的现象，前后缺乏一致性和连续性。前案改判理由经过一段时间后被二审法院自己否定。如对于民事诉讼中当事人超过举证期限提供的证据是否属于逾期提供证据的问题，二审法院一段时期强调法律的真实性，严格依据证据规则的规定，而另一时期，则强调客观真实性，强调社会效果，而放宽标准。刑事审判中不同时期裁判标准差异的表现尤为突出。

  法官对司法认识不统一的主观评价。根据调研情况，10%的法官认为本院生效裁判之间存在较多的相似案件不同判决的状况，另有10%的法官认为本院生效裁判之间存在很多的相似案件不同判决的状况；19%的法官认为本院生效裁判与区外法院裁判存在较多的相似案件不同判决的状况，另有16%的法官认为本院生效裁判与区外法院裁判存在很多的相似案件不同判决的状况。同一案件经过二审审结后，理应在上下级法院法官形成认识的一致，但有17%的法官认为上级法院改判或发回重审案件仅少部分令人信服，29%的法官认为上级法院改判或发回重审案件仅一半令人信服；27%的法官认为法官之间存在较多司法认识不统一的现象。66%的法官认为对事实方面认识的不统一少于对法律认识的不统一。（见图一）

  ◎司法认识不统一的主要原因

  影响司法认识不统一的主观因素。对司法统一认识问题重视不足。一直以来，各级法院更注重的是个案的办理，强调结案率，而对案件之间的司法统一认识问题重视不足，因而也没有采取有力的措施去解决司法认识不统一的问题。此外，由于一些审判人员过于看重自我的功利，甚至为了功利不惜牺牲或者超越法律规范要求，加上法院改革措施因素的影响，导致法律适用的不统一。

  立法、司法解释不完善，法定标准不明确。我国是实行成文法的国家，而法律本身存在不合目的性、不周延性、模糊性和滞后性等方面的局限性。同时随着立法权力的拓展，法律之间、法规之间、规章之间，法律、法规、规章相互之间，法律、法规、规章与宪法之间普遍存在着程度不同的相互矛盾或冲突。因此，从某种意义来说，法律标准是不确定的，存在冲突的，从而造成了司法认识的不统一。司法解释滞后且差异性大也是导致认识不统一的重要原因。

  法官职业共同体的同质化程度不高。广西法官来源于党政机关、应届毕业、事业单位、企业单位、军转干部等多种途径，学历分布从博士到初中，大部分具有本科以上学历，但仍有34.67%的法官为大专以下（含大专）学历。调研问卷表明，84.02%的法官认为法官来源背景不一是导致司法认识不统一原因之一，3.24%的法官认为法官来源背景不一是导致司法认识不统一影响力最大的原因。94.98%的法官认为法官业务素质是影响司法认识不统一原因之一。(见图二)

  审判监督功能发挥不力。统一司法认识，二审、再审的审判监督作用的发挥至关重要。然而，长期以来，审判监督作用发挥不力，在一定程度上助长了司法认识的差异。监督标准不统一，反作用于一审，导致司法认识难以统一。又再如同一案件被多次再审，甚至在同一法院多次再审，判决结果翻来覆去，导致对同一案件的司法认识的不确定性。审判监督发挥不力的另一个原因在于裁判文书说理不足。

  审判指导工作开展不足。审判指导最重要的一个功能就是统一司法认识，统一司法尺度，维护法制统一。尽管自2004年起，广西法院就提出要建立审判工作宏观指导机制，但该机制仍未能很有效地发挥作用，表现在：（1）领导重视不够，指导不力。(2)审委会指导审判工作的职能未能充分发挥。(3)上下级法院对口业务部门指导不足。(4)培训指导不足。(5)业务研讨、交流不足。(6)案例约束力有限，案例指导作用不明显。（7）调研开展不足，调研成果未能有效转化为指导审判工作的意见。（8）司法体制因素的干扰。

  二、澄清认识：建立司法统一认识协调机制的几个问题

  ◎关于司法统一认识与法官自由裁量权问题

  法官行使自由裁量权而引起的有限幅度内的判决差异是否属于司法统一认识的范畴？由于法律有着其自身的诸如不合目的性、不周延性、模糊性及滞后性等局限性和漏洞，就决定了法官不能机械地、僵化地依照既定的法律规则来司法，法官在遵守既定法律规则的基础上应当拥有适当的自由裁量权以灵活应对社会现实并解决实际纷争，这是对成文法治原则的一个补充。此外，自由裁量权还具有保证法律现代化稳步推进的功能。稳定性是法律自身的特点之一，决定了它自身不可能随着社会的发展而自行渐进变化。引入自由裁量权，法官便可按社会发展的要求补之以新的内容，使法律保持开放性和灵活性，与社会同步渐进发展，促进法律的现代化进程。因此，自由裁量权已在法律体系中成为一种制度事实，并发挥着不可替代的作用。那么是否得出这样的结论，只要是以自由裁量之名作出的判决都不在司法统一认识的范畴之内？显然不是这样。

  ◎关于院庭长对案件把关与司法统一认识的问题

  我国法院组织法和诉讼法都明确规定人民法院审理案件实行合议制和独任制，即只有合议庭、独任审判员以及审判委员会才是审判组织，其他任何组织、个人都不能代替行使审判权。院庭长对案件的把关审批是一种审判管理手段，在现阶段法官整体素质不高的情况下，有其存在的必要性，但是院庭长“审批”方式是直接改变或否定合议庭（独任审判员）的裁判结论，则明显不符合司法审判亲历性、独立性以及公开性的规律要求，导致影响审判人员独立判断，不利于提高法官的工作积极性和责任心，从长远来看也不利于审判的公开、公正。因此，院庭长的审批把关必然定位在管理而不是裁判上。即院庭长的管理作用在于两个方面：一是从全院、全庭的角度对合议庭（独任审判员）报批的裁判结果是否有与同类案件裁判结果相冲突之处，则应以建议复议或提交审委会的方式解决司法分歧；二是在办案审理的效率及文书的质量上予以把关监督，促进合议庭、主办人的工作效率与质量，监督保障各项审判管理制度的落实。从长远的发展和要求来看，随着法官整体素质的提高和审判管理体系的科学完善，院庭长的审批把关功能应逐渐弱化。

  ◎关于案件请示制度与司法统一认识问题

  从审判实践效果来看，案件请示制度确实起到一定的统一司法认识的作用，这是案件请示制度的主要功能。此外，案件请示制度的存在能够在一定程度上排除法外干扰、摆脱地方干预。但是，案件请示制度确实存在很多弊端，违背了独立审判、直接审理等现代司法逻辑和原理：一是违背审判独立的原则。二是“虚置”上诉审程序，侵犯当事人上诉权。三是导致诉讼效率低下。案件请示制度作为一项审判工作制度，在过去以至现阶段相当一个时期内，对统一司法尺度和维护法制的统一发挥了重要作用。但基于存在上述明显弊端，因此，现阶段请示必须严格限定在法律的理解与适用的范围内，坚决杜绝就事实问题请示答复。随着法官整体素质的提高和法官职业共同体的形成，对法律的适用理解已能形成职业共识，案件请示制度也将逐渐退出实践舞台。

  ◎关于“两个效果”的统一与司法统一认识的问题

  法律效果与社会效果的统一，是当前我国法院的一项基本司法政策，在我国当前审判工作指导思想中占有突出地位。司法政策是对同一法律规则不同的适用方向的取舍，它不能脱离法律规则，但却决定着法律规则的适用方向。法律规则与司法政策犹如车之两轮鸟之双翼。为使法律适用保持正确的方向和取得良好的效果，必须制定和奉行正确的司法政策。第一，社会效果不是随意制作和废除规则，它必须建立在严格依法的基础之上，保持法律解释和适用的严肃性、统一性和权威性。第二，法律效果决不是机械地适用法律。法律效果与社会效果具有不可分割的内在联系。从审判工作角度来考察，审判的法律效果强调的是法律证明的严谨性、法律条文适用的贴切和准确，侧重于法律和事实推理的形式逻辑的推理方法。审判的社会效果则强调法的价值，特别是正义价值的实现，更重视从司法的目的上考量裁判结果的合理性，侧重于法律和事实推理的辩证逻辑推理方法。两个效果并不是割裂的，更不是矛盾的，并不存在两个标准；而是紧密联系、相辅相成的，都是司法价值追求的应有之意，是司法过程公正与结果公正相统一要求使然。

  三、完善措施：健全司法统一认识协调机制的意见和建议

  ◎加强立法和司法解释工作，为统一司法认识提供法定的基本标准

  目前我国立法总体上过于原则化，法律冲突大量存在，影响了法律的可操作性与确定性，造成了司法适用的分歧。立法机关应修正“宜粗不宜细”的立法指导思想，积极组织有关力量清理法律，尽可能克服立法技术上存在的缺陷，尽力消除法律冲突现象，提高法律的确定性，为统一司法认识提供坚实的基础。对司法实践中出现的新问题、新动向，最高人民法院应及时针对司法实践中出现的认识分歧，在调研的基础上尽快发布司法解释，填补法律空白或漏洞。

  ◎着力塑造法官职业共同体，奠定统一司法认识的人才基础

  各级法院要进一步加大对法官的培训力度，努力提高法官整体素质，着力塑造法官职业法律共同体。在培训的具体方式上，应由过去的普法性培训转换为能力型培训，注重法的基本精神和社会主义法治理念的教育，提高法官的政治素质、业务素质和职业道德素质，培养法官综合运用法律的能力。在培训的内容上，要及时针对审判实践中出现的热点、难点和疑点问题，以减少司法认识的分歧，统一司法尺度。科学确定法官员额，适当减少法官数量是塑造法官职业法律共同体不可缺少的一个方面。法官数量越多，司法分歧就会越大，法官达成一致的几率就越小，统一司法认识的成本就越高。法官质高量少，才更能形成法官职业共同体。

  ◎提高认识，发挥司法能动性，加强审判指导

  充分发挥审委会的权威指导功能。着重完善以下司法认识不一致的发现途径：（1）完善改判、发回重审案件的分析通报制度。（2）完善案件质量评查制度。（3）加强对审判实践的调查研究，及时发现法律适用中存在的问题。（4）加强审判信息工作。（5）加强对新颁布的法律、司法解释研究，及时发现、预测新法实施后可能导致的司法认识的分歧，建立“未雨绸缪”式的问题发现机制。

  加强上级法院对下级法院对口业务部门的指导。审判指导工作更多的是由具体的业务部门去组织实施。首先要改革审判庭职能分工，畅通指导途径，避免业务指导的盲区。其次加强各相关部门的协调，避免指导意见的冲突。再次是在案件质量评查中及时发现下级法院司法认识的分歧，提出指导意见，统一尺度。

  改革不适宜的指导方式。院庭长审批案件和案件请示等指导方式，应进行严格的限制和规范，在发挥其促进司法认识统一作用的同时，维护与保障审判组织的独立审判和审级独立。

  ◎加强审判监督工作，强化统一法律适用的功能

  上级法院应强化二审和再审的统一法律适用功能，严格改判标准，对那些适用法律明显不当的案件，依法改判，严禁姑息迁就。既要尊重一审法官的自由裁量权，又要坚持法律原则对一审行使自由裁量权不当的，二审当改则改，严格裁量。严格把握再审提起及改判的条件，确保法律标准的统一和稳定。

  ◎开展业务研讨、交流，减少司法认识分歧

  一是通过召开各种理论研讨会，充分利用刊物平台，针对审判实践的热点、难点问题开展研讨，逐渐达成共识，指导审判实践。二是完善庭务会制度、疑难案件分析会制度，通过集思广益，形成大致统一的看法，减少司法分歧。三是改进改判、发回重审案件交换意见机制。四是加强与公安、检察机关及律师界的沟通交流，在更大范围内形成法律职业共同体。

  ◎进一步改进案例的编撰和应用工作，加强案例指导

  通过典型案例在论证说理等方面的示范性，明确审判某类案件的事实认定、法律适用的原则和标准，法官今后遇到类似案件时，参考已有的案例进行裁判，减少司法认识的分歧，防止在同一司法辖区内不同法院、不同法官对同类案件作出截然相反或者有重大差别的裁判。

  ◎落实审判公开制度，规范司法行为，约束法官自由裁量权

  法官自由裁量权是一柄双刃剑，用之得当，个人与社会两受其益，用之不当，个人与社会两受其害。我们既要确保法官能够依法行使自由裁量权，又要加强制度建设，全面落实审判公开制度，依法规范司法行为，防止法官滥用自由裁量权。通过加强裁判文书的说理和公开裁判文书，有助于法官谨慎作出裁判，约束自由裁量权的行使。加强制度规范化建设，将司法行为限定在一定的轨道上行使，从而形成统一的执法尺度。

  ◎努力改善司法环境，避免人为地制造司法认识不统一

  改进管理模式。审判工作必须遵循审判规律，才能实现公正。必须在法院内部进一步构建和完善符合现代司法审判规律的审判管理模式，即在遵循共同标准的基础上，通过法定的审判组织，依法行使裁判权，从而为统一司法认识，提供一个健康的平台和高效的通道。

  完善审判组织制度。应进一步完善审判组织，对合议庭议事规则进行细化，加强考核。改革审委会成员专业结构，提高议事水平。

  优化外部环境。一是加强对法官的职业保障，减少非法律因素对法官独立判断的影响。二是改革法院经费保障制度，从根本上保证法院不因经费而影响审判权的公正公开独立行使。三是加强基层法庭的管理监督等完善人民法庭的管理机制，在发挥人民法庭解决纠纷前沿阵地作用的同时，保障法庭司法审判的独立性，确保基层法官依法办案。

  ◎加强信息化建设，为统一司法认识奠定物质基础

  当前，各地法院物质建设不平衡，尤其是在中西部落后地区，法院基础设施建设非常落后，信息闭塞，对一些新的法律、法规、司法解释、案例无法及时了解，因此，中央和地方要加大资金投入，加快法院局域网建设，同时实现全国各级法院联网，各类审判信息、调研成果及裁判文书通过网络平台得以交流，并在条件成熟时在网上及时发布示范性案例，实现审判资源共享，加强法官之间的交流和沟通，为法官提供一个客观的参照系，从而形成共识，维护法律适用的统一。

  （课题组成员：戴红兵、莫澄真、骆金盛、湛永敢、陈礼国、王永明、周传明、伍子练、韦华娟）