标题：降低陪审门槛 落实民主司法——重庆市南川区法院关于人民陪审员身份对司法民主影响的调研报告

  人民陪审员制度是我国司法制度的重要组成部分，也是体现司法民主的重要方式。然而，由于相关法律规定比较笼统，缺乏可操作性，实践中人民陪审员的身份不断被限，最终导致人民陪审员的身份较为狭隘，代表的广泛性弱化。从身份上看，拥有行政职权的公务人员与城市居民在人民陪审员中占绝大比列，一般的社会公众和农村居民所占比例较小。这与人民陪审制的民主性和平民性价值相悖。这些问题在各地都不同程度地存在，严重影响了人民陪审员制度所承担的司法民主重任。为避免人民陪审员身份单向化所引起的价值偏离，维护司法的公正性、人民性，真正实现司法民主，重庆市南川区人民法院组织人员对其进行了专题调研。

  现状：人民陪审员身份的单向化

  所谓单向化，是指从不同的角度对人民陪审员的身份加以观察，其具有分布不均的特点，缺乏广泛性和代表性，过分集中于某一领域。首先，从人民陪审员在司法场境外具有的社会管理权力来看，具有行政管理职权的党政领导和公职人员在选定的人民陪审员中占有相当高的比例。其次，从人民陪审员的户口情况来看，在我国城乡二元结构异常突出的基本国情下，城镇居民在人民陪审员中也占有绝对优势。通过人民陪审制实现司法民主的核心在于人民陪审员的平民性，人民陪审员的此种身份情况与设立人民陪审员制度的初衷相违背。笔者谨以2010年重庆市第三中级人民法院辖区人民陪审员身份为样本进行分析。该中院目前辖有涪陵区、南川区、垫江县、丰都县、武隆县5家基层法院，2010年换届后，目前共有人民陪审员167人。

  ◎以人民陪审员是否拥有行政权为依据

  广义的行政就是通过合作完成共同目标的团体行动，其包括国家机关的行政和企业管理行政，本文所讲的行政管理仅指在国家、社会等公共管理中的公权力行政，不包括企业行政。行政权力就是公共权力中最直接作用于社会成员和社会组织的权力。需要注意的是，尽管村民委员会（居民委员会）为群众自治组织，非国家行政机关，但其根据乡、镇政府的指导办理本村的公共事务和公益事业，其所拥有的权力也当列为行政权。所以，具有行政权力的人员包括国家行政机关公务人员和村民委员会（居民委员会）组成人员。

  具有行政管理职权的人民陪审员在辖区法院中均超过30%（见表一），涪陵法院和武隆法院分别为30%和34.62%，其余3家法院均超过80%。南川法院91.67%、垫江法院86.67%、丰都法院83.78%，就整个中院辖区来看，具有行政管理权的人民陪审员比例为61.68%。

  司法是面向整个社会的司法，具有行政管理职权的人民陪审员比例过大，这不但难以实现陪审制所带来的司法民主，反而对司法公正造成了一定的影响。拥有行政管理权的人员在任人民陪审员期间难以恰当地进行身份的区分，和查明案件事实并作出公正裁判相比，部分人民陪审员更乐于以司法权来辅佐行政权的行使，保证行政目标的实现。人民陪审制既不能向社会展示正义风貌，也无法给司法释放真实的社会需求。

  ◎以城乡二元结构为基准线

  我国城乡二元结构突出，农业人口占全国人口绝大多数是我国现阶段的主要国情之一。因此人民陪审员是城镇居民还是农村居民在司法中具有重要意义。

  根据重庆市统计年鉴（2010年），2009年底，重庆市城镇化率为51.6%。而该中院辖区各区县2009年的城镇化率分别为涪陵区55.7%、南川区46.7%、垫江县32.2%、丰都县30.1%、武隆县31.6%，均远远低于同期本市平均城镇化率。

  但是从人民陪审员的身份上看（见表二），辖区所有基层法院具有城镇居民身份的人民陪审员均超过87%，且除南川区法院外其他法院均超过90%，整个中院辖区城镇居民人民陪审员比例达93.41%。

  陪审制的目的之一便是为实现司法民主与司法大众化，但目前的情形背离了陪审制的设置目标，导致其要么成为行政管理者的陪审，要么成为城镇居民的陪审，农村居民在人民陪审员制度中出现边缘化趋势，司法民主价值无法得以彰显。目前法院人民陪审员主要由国家机关行政管理者和城市居民组成，也就是说人民陪审员的身份狭隘，代表的广泛性弱化。

  过多的城市居民通过人民陪审制参与司法，使得人民陪审员成为司法中的城市代言人，广袤的农村日趋边缘化。人民陪审制在司法中一览无余地展示城市居民的价值观和核心利益，导致农村居民的利益和诉求无人代言和表达，这和司法居中裁断及价值中立的理念不相容，无形中加剧了司法中的城乡二元结构，最终导致司法权威的下降。

  原因：人民陪审员资格的倒金字塔化

  陪审制首先是一种政治制度，其次才是一种司法制度。“人民法院”这一称谓即表明我国法院的人民属性。民主是人民性的最大表征。能将民主价值贯彻于司法制度的莫过于人民陪审员制度。为通过人民陪审员制度实现司法民主，相关法律法规对其做了详尽的规定。但是，令人遗憾的是，这些举措非但不能促使人民陪审制释放出本应有的司法民主价值，反而产生了事与愿违的结局。

  ◎开放式的人民陪审员身份设定

  随着社会分工的日益精细化，司法也越来越专业化，非经专门培训的人难以理解法言法语和诉讼程序。司法的专业化导致日常必须的法律与日常生活渐行渐远。就整个人类社会而言，民主是历史发展的必然，司法的专业化与社会的民主化出现了一定的疏离。司法的专业化或职业化发展不能成为排斥司法民主的理由，司法制度作为政治制度的一部分，必然要求司法在专业化与民主化之间寻求平衡。人民陪审员制度是承载司法民主之梦的理想之翼。

  试图以人民陪审员制度实现司法民主，其前提是人民陪审员遴选范围具有足够的广泛性，被遴选的人民陪审员具有足够的代表性。如前所述，《中华人民共和国法院组织法》（以下简称组织法）第三十七条就人民陪审员的遴选范围做了非常广泛的规定：有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民可以被选举为人民陪审员，但被剥夺过政治权利的人除外。该规定为人民陪审员制度描绘了一幅美好图景，其对人民陪审员的遴选范围进行了最大化设定。

  ◎人民陪审员身份的细化与限制

  2004年8月28日，《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）对人民陪审员的资格进行了详细的规定。能担任人民陪审员的公民首先应当拥护宪法，年满二十三周岁，品行良好、公道正派，身体健康，且一般应具有大学专科以上文化程度（第四条）；其次，《决定》又进行了职务回避规定，人大常委会组成人员及政法系统工作人员与执业律师不得担任人民陪审员（第五条）；最后，《决定》规定权利剥夺规则，也即因犯罪受过刑事处罚及被开除公职的人员不得任人民陪审员。

  组织法本身将人民陪审员遴选范围进行最大化设定，唯一的限定是公民是否具有选举权与被选举权及是否有前科。但是《决定》在对组织法进行细化的同时，另外对文化程度提出要求。按照我国目前的教育水平和层次，具有大专文化程度以上的公民毕竟是少数，大多数人的受教育层次主要集中在大专以下。况且许多职业与行业不需要从业者具有大专以上文化层次。比如占我国人口绝大多数的农村人口基本上不具有大专以上文化水平。《决定》对文化水平的规定将几乎所有的农村居民排除于人民陪审员遴选范围之外，也使得人民陪审员制度的民主价值落空。

  2004年12月13日，最高人民法院和司法部联合出台《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》（下称《意见》），其认为公民担任人民陪审员一般应当具有大学专科以上文化程度。但是对执行该规定确有困难的地方，以及年龄较大、群众威望高的公民，可放宽对文化条件的要求（《意见》第二条）。大专以上文化条件被强化为了一般要求，而大专文化以下成为例外规定。

  人民陪审员的身份由组织法的开放到《决定》的收缩，导致人民陪审员的民主代表意义逐渐式微。

  ◎从选举到选任：人民陪审员身份的再次收缩

  即便对人民陪审员的文化程度进行限制，但对具有大专以上文化程度的公民而言，其遴选范围仍旧具有一定的广泛性，然而遴选方式又进一步缩小了人民陪审员的广泛性与代表性。

  组织法第三十七条规定人民陪审员选举产生。但是《决定》又要求人民陪审员应由其所在单位或户籍所在地基层组织向人民法院推荐，或者本人申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人员，提请同级人民代表大会常务委员会任命（第八条）。《决定》将人民陪审员的产生方式由选举变为了“推荐——审查——任命”的模式。而《意见》更是直截了当地称“选任人

  民陪审员”（《意见》第四条）。《最高人民法院关于人民陪审员管理办法（试行）》也明确规定人民陪审员的产生方式为选任（《办法》第四章）。

  《决定》、《意见》和《办法》将人民陪审员的产生方式由选举转变为选任。选举和选任有着截然不同的操作方式。选举是由选民以投票的方式产生人民陪审员，是社会公众对司法运作的积极参与。选任则是由基层组织、政府机构、法院、人大层层过滤，社会公众并未参与到人民陪审员的产生过程，因此无异于对普通民众关闭了司法权力之门，而通过相关机构层层过滤选任的人民陪审员也许符合相关机构的需要，但是也许并不能承载普通社会公众的希望。

  对策：人民陪审员身份的回归

  “人民有权、也应当有权自己作出判决”。人民陪审员制度要真正成为表达司法民主的制度设置，必须降低人民陪审员的“准入门槛”，让广大人民群众有机会成为人民陪审员参与司法。通过前文分析，不外乎有两道“门槛”对人民陪审员的身份进行限制。笔者将第一道称之为“硬门槛”：人民陪审员一般应具有大学专科以上文化程度，这是资格上的限制；笔者称第二道为“软门槛”：即便拥有了大学专科以上文化程度，也不必然能成为人民陪审员，而要通过各级组织的层层推荐与选拔，这是遴选程序上的限制。要实现人民陪审员制度的人民性和民主价值，必须对这两道“门槛”进行适当的改革。

  ◎人民陪审员的资格

  陪审制度是大众正式参与司法的重要且是唯一方式，心智和生理能胜任庭审并可理性地作出判断的公民都有资格成为人民陪审员。当然，陪审制度作为司法制度的有机组成部分，如果某人的行为有悖于现行的司法制度，并为现行司法制度科处过惩罚，则无资格成为人民陪审员。

  为实现司法民主价值，组织法便规定除非被剥夺过政治权利，年满二十三周岁具有选举权与被选举权者均可被选为人民陪审员。法院组织法这一规定完全符合司法民主价值之需要，且人民陪审员的遴选对象极为广泛。《决定》、《意见》、《办法》等对人民陪审员学历的不恰当限制，背离了组织法的初衷。

  笔者认为，即便要对人民陪审员的身份进行细化也应当紧紧围绕组织法所倡导的司法民主精神进行，其任职资格应从以下几个方面进行设定：

  1.一般规定。一般任职资格应从以下三点考虑：（1）人民陪审员需有广泛性和代表性，保证广大人民群众切实参与司法；（2）为确保司法工作的顺利开展，人民陪审员需具备符合庭审要求的最低读写、表达和思考能力；（3）对其他人作出裁断之人本身也应具有完全民事行为能力，同时对事实和证据进行认定需依赖一定的生活经验，所以年龄设定在十八周岁以上较为适宜。综合以上因素，并根据我国已经普及九年制义务教育的现状，凡是具有初中以上文化程度（包括肄业）、年满十八周岁、拥有选举权和被选举权的公民均有资格成为人民陪审员。

  2.职务回避。《决定》第五条规定人民陪审员职务回避仅包括人大常委会组成人员及政法系统工作人员与执业律师。对党政机关工作人员未作要求。事实上，具有党政领导身份的人民陪审员在司法中的影响更显著，其利用行政管理权力在一定程度上左右着司法权力的运行。所以，笔者认为，除了《决定》第五条规定的职务回避范围外，某些行政级别以上的党政领导干部不应当成为人民陪审员，以避免行政权力对司法权的不当干涉。

  3.资格消灭。按照我国现阶段的理论，刑事犯罪被看做是敌我矛盾。而司法制度首先是一种政治制度，所以对正在接受刑事调查或被起诉，以及因犯罪受过刑事处罚的人应当排除在人民陪审员的遴选范围之外。

  ◎人民陪审员的遴选

  在放宽人民陪审员遴选范围的基础上，其产生方式也应当贯彻民主价值。如果依旧以选任的方式遴选人民陪审员，官方在选任人民陪审员时完全可以变相提高选任门槛，由此而产生的人民陪审员的代表性不足。缺乏群众基础的人民陪审员难以实现司法民主。

  笔者认为，人民陪审员的遴选应当分为三阶段，首先是人民陪审员预选，然后确定人民陪审员正式名单，最后是参审人民陪审员选择。

  1.人民陪审员的预选。人民陪审员的预选由法院同级政府的司法行政部门负责，除法律规定外其不得另设人民陪审员资格条件。也就是说，司法行政部门的任务是在当地选出所有符合以下条件的人：（1）具有初中以上文化程度；（2）年满十八周岁以上具有完全民事行为能力；（3）具有选举权与被选举权；（4）未遭受刑事调查或被公诉，以及未受过刑事处罚。司法行政部门将预选人员汇总成册后送交同级人民法院。

  2.人民陪审员正式名单的确定。人民法院接收到人民陪审员预选名单后，在同级人民代表大会的监督下，由人民法院院长或院长授权之人以抽签的方式随机确定正式的人民陪审员人选，最后由同级人大任命。正式人民陪审员人数可根据该法院在职法官人数进行确定。我国诉讼法规定人民陪审员在合议庭中比例不得少于1/3，考虑到当事人对人民陪审员的选择权，以及人民陪审员的回避可能，因此，根据在职法官人数的3倍确定人民陪审员员额较为适宜。

  3.参审人民陪审员的选择。参与庭审的人民陪审员实实在在地影响着当事人的权益，根据司法的中立性和公正性原理，以及人民陪审员制度的民主性与“同类人审判”理论，当事人有权利选择与双方至少和对方当事人价值无涉的人民陪审员。任何当事人都可以申请人民陪审员参与审判，因而，参审人民陪审员有赖于当事人的再次选择。（1）希望接受人民陪审员审判的当事人应当在收到法院的诉讼文书之日起3日内向法院提出申请，以便法院及时召集双方当事人选择人民陪审员，以及被选定人民陪审员参与庭前准备；（2）举证期届满前，当事人如果认为人民陪审员与对方当事人系同一社会阶层，或者与对方当事人就本案相关的某一事实持相同观念，有可能影响本案的公正审判，当事人可申请人民陪审员回避。为避免当事人拖延诉讼，必须对以上述理由申请回避的次数进行限制。

  （课题组成员：王庆新、刘达文、娄必县）

来源：人民法院报