标题：矿业投资纠纷实务法律问题解析

  “经济法眼”栏目从本期开始刊载“矿业投资纠纷实务法律问题解析”系列文章，其将依据各种不同的矿业投资纠纷类型为基础，以矿业投资保护法律体系为主线，针对有关矿业投资纠纷行政及司法实务中的难点、热点问题开展研究，以期对矿业投资者合法权益的保护有所裨益。

  一、调整矿业投资纠纷的法律体系

  在我国的法律体系中，矿业权的法律属性表现为一个逐步演进和明晰的进程。在民法通则中，矿业权被定性为一种财产权；在矿产资源法中矿业权被界别为探矿权和采矿权，其性质属于行政许可权；在物权法体系中，矿业权被确定为矿业物权，性质属于“用益物权”。至此，矿业权的物权属性在立法上得到了确立。

  矿业投资是我国产业领域的一个重要组成部分，围绕该类投资所引发的民商事纠纷、行政性纠纷及刑事法律案件一直是司法实务中的一个难点问题。为此，厘清调整矿业投资纠纷的法律体系对于投资者合法权益的保护至关重要。

  1.民商事基本法

  该部分法律体系主要由合同法、物权法和公司法三大基本法构成。诸多矿业投资纠纷虽然表现为矿业权纠纷，但实际上属于合同法、物权法及公司法调整的范畴。无论是矿业权出让纠纷、流转纠纷、股权纠纷、承包经营纠纷、租赁经营纠纷、抵押担保纠纷等等均系三大基本法的适用问题。实际上，诸多矿业投资纠纷在司法实践中难以作出合理的裁判，其根本原因在于未能准确适用三大基本法。

  一些民商事基本法的下位法，也属于调整矿业投资纠纷法律体系的构成范围。诸如，拍卖法、招投标法、“招拍挂”办法等即属于合同法体系的组成部分，其中所涉及到的拍卖和招投标及挂牌交易法律制度即是合同成立的几种特殊法律形态。担保法是物权法体系的组成部分，对矿业权抵押法律制度的规范必然要涉及到对担保法的适用问题。当然，以公司法为主线的各类企业法都是矿业投资纠纷的法律适用范围，诸如合伙企业法、集体企业法等。

  2.行政管理法

  该部分立法体系最为庞大，无论是法律层面、行政法规层面还是部委规章层面均存在着大量的行政管理性立法。诸如，矿产资源法及其实施细则、煤炭法、安全生产法、探矿权采矿权转让管理办法、地质勘察资质管理条例、煤炭生产许可证管理办法、矿产资源开采登记管理办法、矿业权出让管理暂行规定、探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法等。

  应当说，行政管理法是我国矿业投资领域立法构成的主要组成部分。尤其是在行政法规及部委规章层级的行政立法中，立法者热衷于对管理性法规体系的构建，相对于对投资者的保护问题，国务院和国土资源主管部门似乎更关注于如何对矿业投资的参与主体进行“监管”而不是给予充分的“保护”，这是中国式行政立法的通行特色。

  3.刑事法律体系

  刑事法律体系的立法价值在于保护矿产资源所有权人——国家的合法利益，其中也包括对矿业投资者合法权益的保护。诸如刑法关于对“非法采矿、破坏性采矿罪”的设置。其中对盗采、越界开采等行为的打击中就包括对受害方矿业投资者的保护机制。投资者与犯罪行为人之间所涉及的此类纠纷虽被纳入刑事法律体系进行调整，但其终极目的必然包括对矿业投资者民事权利的保护问题。

  （未完待续）

  （文接上期）

  4.国家及地方性产业政策

  国务院及有关省级人民政府出台的矿业产业投资政策是解决矿业投资纠纷十分重要的依据。诸如，国务院曾发布《关于加强地质工作的决定》、《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》、《关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案的批复》、《关于转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》、《关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》等。在这些涉及矿业投资尤其是煤炭领域的产业政策中，国务院的基本政策导向，一是推行矿业权的“明晰产权、有偿取得”制度；二是强调资源整合中的市场化原则；三是坚持资源整合的法治化原则。

  但是，不容否认的是，一些地方性产业政策明显地与国务院的上述政策导向及现行立法存在严重的冲突，对投资者的合法权益构成严重的侵害。诸如山西、河南省政府出台的涉及煤炭产业领域的“兼并重组政策”，均存在片面保护国有企业兼并主体的权益、直接违反合同法自愿原则，利用行政权推行强制交易、公然违反反垄断法而推行行政性垄断、在政策层面或是实务操作中歧视民企投资者的市场主体地位等各种弊端。更为严重的是，矿业投资者的有关救济权无法得到切实保护。地方法院之所以拒绝对投资者给予司法救济，一方面是司法主管权受到了当地党政权力不正当的干扰和限制；另一方面由于法院自身缺乏独立司法的地位及价值观，从而拒绝受理有关资源整合纠纷案件。即便是在行政权力体系内的行政复议救济渠道也难以畅通。

  因此，资源整合中投资者救济权的“灭失”是我国法治领域的一个“重灾区”，是目前矿业投资领域非法治化程度最为极端的表现形态。

  5.权益救济性法律及司法解释

  行政复议法、三大诉讼法及有关司法解释是对矿业权投资纠纷提供司法救济的主要程序性依据。相对而言，有关行政诉讼的司法解释性文件最为完善，但司法实践中矿业投资者与政府或其他行政主体发生的行政性纠纷救济效果却尤为不佳，“民告官”的难度充分体现了我国行政主体及其权力的强势地位。

  6.专业性规范性文件

  这方面主要涉及矿业权评估法律制度。从全国范围内来讲，对矿业评估师及评估机构行使主管权的部门是国土资源部，行业管理部门是矿业权评估师协会。前者曾发布《矿业权评估管理办法》等规章对评估中介市场进行规范。

  2008年8月1日，中国矿业权评估师协会公布了《矿业权评估技术基本准则》等9项矿业权评估准则，包括《矿业权评估程序规范》、《矿业权评估业务约定书规范》、《矿业权评估报告编制规范》、《收益途径评估方法规范》、《成本途径评估方法规范》、《市场途径评估方法规范》、《矿业权价款评估应用指南》、《确定评估基准日指导意见》、《矿业权评估技术基本准则》等，为矿业投资纠纷的解决提供了有力的保障。

  7.其他规范性文件

  这一领域主要由国土资源部等部门发布的有关非规章类文件组成，其内容庞杂，难以一一列举。对此类文件的适用应当注意立法法所确立的规则，不得造成“小法管大法”的不良态势。对其清理亦应当是动态性的，否则将会对行政执法和司法实践造成干扰，不利于对矿业投资秩序的规范和对投资者合法权益的保护。（未完待续）

  （文接上期）

  我国矿业物权制度在有关法律体系中存在诸多冲突和漏洞，“矿产资源法”的部门立法特色明显，在国务院层级和以国土资源部为主导所出台的诸多行政性立法基本上以“管理性”为特质而很少以民商法为基础体现出“市场经济”的价值观，使得资源的配置规则越来越偏离了市场经济法则。同时，由于司法实践中也没有形成权威性的判例规则，导致矿业投资纠纷“同案异判”的情况十分严重，这更加引发矿业投资者“规则意识”的混乱。

  二、矿业投资纠纷实务类型概况

  （一）行政性纠纷或因行政性因素引发的民事权益纠纷

  此类纠纷多数系行政监管、行政许可及行政裁决等行为引发的产物。根据对我国矿业行政法律体系的研究，在矿业行政监管范畴内针对矿业投资者或矿业企业的行政处罚就有近30类可处罚性行为。诸如无证开采、越界开采、盗采他人资源、擅自开采国家保护性矿种、破坏性采矿、以探代采行为、对探矿权采矿权非法倒卖牟利行为、以买卖、出租或者以其他形式非法转让矿业权行为、以承包等方式转让或变相转让矿业权的行为、非法抵押或以抵押变相转让矿业权的行为等。

  在行政许可中的行政性纠纷一般包括对探矿权、采矿权许可证的核发、变更、吊销、注销等；在行政裁决纠纷中主要涉及对矿业权民事主体之间所发生的对矿区范围、储量范围等争议的处理。此类行政行为的法律依据是矿产资源法第四十九条，即“矿山企业之间的矿区范围的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理；跨省、自治区、直辖市的矿区范围的争议，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决，协商不成的，由国务院处理”。应当注意，按照我国行政复议法律制度的设定，凡是国务院作出的裁决一律不受司法管辖，其法律效力为一裁终局；凡省级及其以下各级政府作出的裁决可以被复议或被涉诉。

  事实上，矿区、矿权行政裁决解决的是民事主体之间的利益纷争，但该类纠纷的特质在于即便涉诉后司法机关也无权对各民事主体之间的实体权利直接作出裁判结论，而只能审查行政裁决机关之具体行政行为是否符合有关程序规范。尤其重要的是，法院不能代行矿业行政主管部门或政府而径行作出有关矿区、矿权的分割结论，因为此类行政裁决权实际上是矿业行政许可权的延伸，完全属于有关部门或政府自由裁量权的范畴。

  因行政性因素引发的民事纠纷中，其表现形式包括行政复议、行政诉讼或民事诉讼。但比较特殊的一种类型则是“行政附带民事诉讼”，诸如前述针对矿区争议所引发的行政裁决纠纷中，在涉诉后的有关诉讼法律关系即为“行政附带民事诉讼”，也就是说此时实际上是以行政诉讼的形式解决民事实体权利争议。

  矿业投资纠纷实务中，往往是混合性纠纷居多。例如在矿业行政处罚纠纷中，除了行政相对人的权利救济外，往往涉及到对第三人利益的保护。而且，第三人与行政相对人之间的利益纠纷才是案件的本质问题。因此，今年以来在司法实践中逐步发展起来一套以民事利益的调解或和解体系来解决行政纠纷的裁判规则。应当说，这是司法实务界突破行政诉讼法关于行政案件不得调解的机械性规范而作出的务实性选择，值得予以肯定。

  （未完待续）

  （文接上期）

  本期继续探析矿业投资纠纷实务类型方面的有关问题。事实上，矿业投资实务中绝大多数的投资纠纷集中在民商事领域，且其各类纠纷法律关系异常复杂，往往不是单纯的某一类纠纷而是多重纠纷、多种法律关系交织在一起，对司法实务的处置提出了更高的挑战。

  （二）矿业投资民商事纠纷

  1.矿业企业所有权纠纷

  矿业企业所有权纠纷往往是以对企业的“股权”争夺为表现形式，但严格来讲两者是存在区别的。矿业企业所有权纠纷与不同的企业类型和企业投资制度有关，虽然矿业企业的“股权”本身就代表了一定的企业所有权，但在“量”的区分上，企业所有权纠纷似乎是对企业整体产权和投资权益的归属所引发的纠纷，尤其是企业的原初开办投资者之间更易于产生此类纠纷；而股权纠纷则只是对部分投资权益的争议。

  2.矿业企业股权纠纷及股东身份权纠纷

  股权纠纷与股东身份权纠纷既有关联又有区别。股东身份权侧重于解决股东资格争议；而股权纠纷的前提则是争议各方对相对方的股东资格予以认可，只是对争议方是否享有股权或所享股权的份额存在争议。

  司法实践中的矿业投资股权纠纷范畴应当是“大股权”概念，并非仅仅限于公司制企业投资类型中的股权及股东身份权争议，亦包括集体企业、合伙企业或非企业性合伙纠纷中的“投资份额”等各类比例性投资权益的纠纷。

  矿业投资中股东身份权和股权纠纷的难点是“隐名投资”纠纷，这同时也是公司法实务中的一个难点问题。隐名投资纠纷之所以难以厘清是因为其不仅存在合同法、公司法方面的法律问题，而且在投资纠纷相对人之间和被投资矿业企业及其全体股东之间都存在重大争议，其具体情形虽难以一一列举，但司法实务中对个案的处理必须考虑到各种涉案因素。

  3.矿业物权流转纠纷

  矿业物权的流转纠纷范围极其庞杂，包括探矿权、采矿权转让纠纷，矿业权租赁纠纷，矿业权承包纠纷（即以“承包”的形式对矿业权进行变相转让的纠纷），矿业权抵押纠纷以及因矿业企业的兼并重组等引发的矿业权流转纠纷等。司法实务中，矿业权的转让纠纷和承包纠纷是案件量和争议程度最为激烈的两类纠纷。这两类纠纷也是本系列文章在后续部分所要重点解析的内容之一。

  4.矿业企业经营权确认与流转纠纷

  矿业企业经营权的确认与流转纠纷包括企业承包经营权纠纷、企业租赁经营权纠纷（与矿业物权性质的矿业权租赁纠纷不同）、企业联营纠纷、企业合作经营纠纷等。

  在司法实务中，对矿业企业的“承包”经营纠纷一直存在一个重大的误解，似乎只要一涉及“承包”法律关系就必然是非法的或“无效”的。此种认知状态主要是对国务院《探矿权、采矿权转让管理办法》中关于“以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的”行为，应当进行处罚的有关规定的错误解读或机械适用所导致的。应当说，引发这种情况既有立法上的弊端，也与司法机关和矿业行政执法机关对立法精神的误读有着极大的关系。笔者认为，作为一种对企业经营权的流转方式，“承包”经营是完全合法的。国务院的行政立法禁止的只是以“承包”方式变相“转让”矿业权的行为，但其本身并不禁止矿业企业经营权正当的“承包”经营行为。

  （未完待续）

  （文接上期）

  本期继续探析矿业投资纠纷实务类型方面的有关问题。

  5.矿业投资侵权纠纷

  破坏性采矿纠纷、越界开采纠纷、盗采纠纷和矿业环境损害纠纷是矿业投资领域中的四大侵权纠纷类型。在这类侵权纠纷中往往侵害的是多重权益体系，既有对国家利益的侵害，也有对其他民事主体合法权益的侵害。其所引发的责任遍及行政、刑事与民商事领域。

  6.矿业企业改制与兼并重组纠纷

  从大的类型来分，企业改制与兼并重组纠纷主要包括商业性和政策性改制与兼并重组。

  目前，此类纠纷在我国的矿业投资实务领域主要体现为政策性改制和兼并重组，比如国务院及国资委对央企的指令性改制等，真正的商业性改制和兼并重组案例反而似乎并不多见。

  央企或国企之间的指令性改制纠纷难以进入司法实务领域；国企对民企的政策性兼并重组纠纷也难以得到畅通而有效的救济。这是目前我国矿业投资中风险最大的领域。

  7.外商投资矿业企业纠纷

  外商在矿业领域的投资纠纷在新公司法颁布前存在较多的立法盲点，新公司法明确了对外商投资企业的可适用性。

  2010年8月16日起施行的最高法院关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）主要依存的立法依据就是新公司法，因此我国的矿业投资法律体系除了涉及对外资的特殊审批和行政许可制度外，均可以作为外商投资矿业企业的纠纷解决依据。

  8.矿业权的合作勘探、合作开采纠纷

  此类纠纷一般发生于非企业类矿业投资纠纷中，如果投资各方通过设立矿业企业的方式进行合作而发生纠纷时，则一般应当将之归类于矿业企业的股权纠纷或联营、合作纠纷。

  一个重点问题是探矿权纠纷中的“地质勘探成果使用权纠纷”。根据对我国探矿权制度的研究，探矿权之法律权能一是转化为采矿权的优先权；二是地质勘探成果使用权。前者属于矿业物权的范畴，后者属于知识产权的范畴。

  9.矿业权出让纠纷

  此类纠纷也是本系列文章将要重点关注的一个部分。有一点必须明确，矿业权“出让”纠纷属于民事纠纷而不是行政纠纷，这一点尤其在“招拍挂”制度中体现得最为明显。有的理论认为应将其归类于行政合同纠纷，应当说值得商榷。因为政府在代表国家出让其资源所有权时系民事主体而不是行政主体。

  10.其他与矿业投资相关的纠纷

  鉴于矿业投资纠纷实务的复杂性，本文难以一一列举其表现形态，但司法实务中多数情形下的矿业投资纠纷是“混合性”纠纷，处置矿业投资纠纷的一个重要原则就是必须综合考量我国各类法律体系的一体性。（未完待续）

  （文接上期）

  （三）矿业纠纷中的刑事责任体系

  除了前文论及的有关行政性纠纷和民商事纠纷类型外，在刑事责任领域的矿业投资纠纷类型也是一个重要的组成部分。对此，不仅要适用我国刑法的专门性规定，而且要综合考量其他法律体系中有关刑事责任制度的适用问题。

  1.刑法关于矿业资源领域犯罪的专门性规定

  我国刑法规定了“非法采矿罪”和“破坏性采矿罪”两项专门针对矿业资源领域的犯罪构成。应当说，刑法对该两项犯罪构成的规定系直接源于矿产资源法的立法内容，即“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的”构成“非法采矿罪”；同时规定，“违反矿产资源法采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的”构成“破坏性采矿罪”。

  2.与矿业资源保护具有关联性的两种犯罪构成

  矿业投资形态一般是公司制或其他类型的企业，对于矿业企业的保护问题有关立法设立了专门性的规定。诸如，煤炭法专设“煤矿矿区保护”一章，其中即有“任何单位或者个人不得危害煤矿矿区的电力、通讯、水源、交通及其他生产设施”和“禁止任何单位和个人扰乱煤矿矿区的生产秩序和工作秩序”的规定。在该法“法律责任”一章中亦明确规定了应当追究刑事责任的几种情形。

  上述情形与“扰乱社会秩序罪”的犯罪构成高度契合。因此，凡涉嫌此类犯罪行为的可以根据本罪的犯罪构成要件来追究有关行为人的刑事责任。而且，“破坏生产经营罪”也有可能成为针对矿业企业的另一项“近源性”犯罪，值得在司法实践中给予高度重视。

  3.对矿业企业及矿业投资者合法权益的刑事救济问题

  长期以来，矿区的“矿群”矛盾异常尖锐。由于利益驱动及不良价值观的影响，在矿区频繁发生非法“挡矿”行为，严重扰乱矿业企业的正常生产经营秩序。此类行为中虽然并不排除存在着“挡矿”者的一些合理诉求，但任何一种利益的救济必须被纳入法制化轨道。如果任由这种群体性的“私力救济”方式泛滥，不仅矿业企业的合法权益不能得到保护，而且私力救济者也往往会因其救济方式的非法性而身陷囹圄。

  根据是否存在非国家民事主体的受害人而应当采取不同的刑事救济途径。如果仅有国家为受害者的，则可以通过“财产刑”实现对国家民事权利的救济；如果存在其他受害人，诸如“盗采”型非法采矿罪中因被盗采而遭到损失的矿业企业有权通过刑事附带民事或独立的民事诉讼途径寻求权利保护。（未完待续）

  （文接上期）

  2.对潜在竞购人进行直接或变相的地域限制。

  有的竞购条件中要求潜在竞购人在拟出让的矿业权井田“所在县域‘就地’具有某化工项目”。

  此举必将排除非当地企业或在当地无某类化工项目的潜在竞购人的参与，严重违反了“全国一盘棋”的统一市场制度。因为除了国家授权存在的垄断经营外，在大陆地区的任何地域范围或商业领域内均严禁行政性市场分割。

  3.要求对所竞购矿业权承担特定产业化义务。

  有的出让条件中要求竞得人应将所竞购的矿业资源用于特定的产业化项目中，或者要求竞得人必须承担实现地方政府所提出的相关产业化发展目标的义务，或者在该产业化中应承担就业当地化比例及其他社会性义务。

  这些竞购条件的设定实际上是对竞购人无合法根据地附加的不合理义务。

  矿业权的取得与矿业权未来的产业化方向是两种完全不同权利形态的产物。“竞购”是投资人取得矿业物权的法律行为，此后其有权根据国家的产业政策自主决定和调整自身矿业权的产业化形态。无论是中央或地方政府的产业政策除了禁止性或限制性项目外，对允许类或鼓励类的产业只能通过政策措施来加以引导，而不能强制企业接受或转化。

  4.以实际取得某特定产业项目的行政许可作为竞购准入条件。

  有的出让条件中，把潜在竞购人必须已经现实地获得了某种特定产业项目的行政许可作为竞购的报名条件。甚至出现了出让机关指定该类产业项目必须在某省市的发改委已进行备案、核准或批复的准入条件。

  笔者认为，此类限制性规定没有任何合法根据，除非矿业权出让行政主管机关对某省市发改委的项目许可情形了如指掌，同时必须能够证明将潜在竞购人限制在这一狭小的范围内不涉及滥用行政职权且不发生行政性垄断。否则，其如何能够在如此特定的范围内确保符合参与竞购条件的潜在竞购人具有“不特定性”？

  5.要求与特定第三人订立某种民事合同的义务。

  有的竞购条件中设定：竞购人竞得矿业权后，应与某公司签订供煤协议，确保该公司某项目的资源保障。

  显然，将该类条件作为允许潜在竞购人参与竞购的前置性要求充分表明了出让行政机关滥用职权的严重程度。除特殊情形下的国家订货或军事订货外，任何民事主体在进行商事活动时没有义务接受行政机关的此种不当限制。（未完待续）