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2010年下半年，最高人民法院集中开展了一次委托执行积案的清理活动。在清理活动中，发现相当一部分委托执行案件长期得不到执行；一些法院对委托或者受托案件的管理混乱，究其原因主要是委托执行制度不完善。为此，最高人民法院着手对委托执行的相关司法解释进行调研、修订，制定出台了《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》（以下简称《委托执行规定》），于今年5月16日起施行的本司法解释旨在进一步规范委托执行工作，完善执行制度，维护当事人的合法权益。现就《委托执行规定》的出台背景、起草原则和主要内容解读如下： 一、《委托执行规定》的出台背景 我国现行法律中的委托执行制度，是指执行法院对被执行人或者被执行的财产在外地法院管辖范围内的案件，按照法律规定的条件和程序，将执行权全部或者部分转移给该外地法院，并由其实施强制执行的一项制度。委托执行制度是人民法院执行工作的重要组成部分，对于解决跨辖区案件的执行具有重要作用。但是，从最高人民法院、全国人大历次调研以及地方各级法院反映的情况看，委托执行工作运转严重不畅，委托执行制度亟须完善。 当前委托执行制度和委托执行工作在实践中存在的主要问题是：委托执行的立法规定太原则，缺乏可操作性；执行实践中一些具体问题的司法解释滞后；委托案件监督机制和信息沟通机制不完善；委托案件实际得到执行少，执行效果不理想；办理委托执行的程序繁琐，周期较长；受托执行案件退回委托法院的随意性较大；有些委托法院明知其执行案件不符合委托执行条件，但为了防止当事人上访本院或“甩包袱”，仍将案件委托执行。 因此，有必要对当前的委托执行制度进行修改完善，并改革某些不合理的具体制度。本司法解释的出台，有利于加强和改进委托执行工作。 二、《委托执行规定》的起草原则 这次起草《委托执行规定》本着如下三项原则： （一）着重修改不合理的委托执行制度 委托执行难，有执行体制机制不完善、委托执行制度不合理、地方保护主义影响、执行队伍素质偏低等多方面原因。但起草司法解释难以针对所有的原因，只能针对不合理的委托执行制度进行修改完善。 （二）坚持委托执行与尊重当事人的执行管辖选择权 在起草本司法解释的过程中，有一种意见认为：本司法解释采用原则上一律委托执行制度与民事诉讼法赋予当事人对执行法院的选择权相矛盾，没有尊重当事人的选择权。因为2007年对《中华人民共和国民事诉讼法》的修改，增加了申请执行人在管辖方面的选择权，即申请执行人可以选择第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院为执行法院。现在再推行委托执行，便侵犯了当事人的选择权。故建议取消委托执行制度或者增加委托执行前先征得申请执行人的同意的规定。 笔者认为，申请执行人在申请执行立案时，已经行使了民事诉讼法赋予的选择权，已经尊重了当事人的执行管辖选择权。但由于立案执行后，执行案件可能出现被执行人财产发生流转等变化，出现执行法院所在地无财产可供执行或者执行了部分财产后不再有财产可供执行，而在执行法院所在的省、自治区、直辖市以外有可供执行财产的情形，且基于委托执行是民事诉讼法确立的一项法律制度，又原则上不搞异地执行，因此，本司法解释仍坚持保留委托执行制度。坚持委托执行原则与尊重当事人的执行管辖选择权并不矛盾。法院采用委托执行的方式也是对申请执行人行使执行管辖选择权出现风险的一种救济，更利于依法维护当事人的合法权益。 关于经执行债权人同意，执行法院方可委托执行的意见，笔者认为，民事诉讼法第二百零六条规定“被执行人或者被执行的财产在外地的，可以委托当地人民法院代为执行”，该规定从立法本意上讲，并没有要求执行法院委托执行前需经执行债权人的同意，应当理解为是人民法院依职权的行为。此外，我们经调研了解到，如果委托执行前征求申请执行人的意见，多数申请执行人不会同意将案件委托执行，因为他们更信赖其选择的执行法院。如果采取此意见，则委托执行制度将形同虚设。 （三）其他有关委托执行的司法解释不再适用 最高人民法院过去颁布的关于加强和改进委托执行工作的规定、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第二百五十九条至第二百六十五条、《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第十四部分等都对委托执行作了规定，但上述规定与我们当前构建的委托执行法律制度不尽相同，本司法解释公布实施后，以前司法解释中大部分条文将不再适用。如果只是规定与本司法解释相抵触的规定废止，下级法院在今后的委托执行工作中可能会出现适用法律的问题。因此，本司法解释采用了吸收原有司法解释中关于委托执行的合理条款，明确其他有关委托执行的司法解释不再适用，以便形成一个统一、完整的委托执行司法解释。 三、《委托执行规定》的主要内容及理解 《委托执行规定》主要规定了委托执行的一般原则、委托执行的例外、委托执行案件的归属和结案问题、受托法院的确定原则、委托手续的办理、委托案件的办理程序、委托执行案件的监督、委托执行的统一管理和协调等内容。 （一）关于委托执行的一般原则和例外原则 《委托执行规定》第一条规定了委托执行的原则。民事诉讼法第二百零六条规定了委托执行的制度，即被执行人或者被执行的财产在外地的，可以委托当地人民法院代为执行。这是委托执行制度存在的法律依据。 委托执行较之于异地执行具有以下几个优点：第一，有利于节约执行成本和公共资源。当地法院可以统筹执行，减少人、财、物和时间的耗费，更好地体现经济与效率的原则。第二，有利于执行活动顺利开展。受托法院具有地利、人和的优势，便于查找在当地的财产，便于对被执行财产进行评估、处置，便于及时有效地协调、解决执行中出现的问题，可以避免异地执行受阻和暴力抗法事件的发生。第三，有利于加强执行工作中的廉政建设。异地执行难以避免当事人和执行人员“三同”（同行、同吃、同住）现象，影响司法中立、公正形象。委托执行后，“三同”现象将从制度上受到遏制。鉴于委托执行制度的诸多优势，本条明确规定了委托执行的一般原则：只要执行法院经调查发现被执行人在本辖区内已无财产可供执行，且在其他省、自治区、直辖市内有可供执行财产的，应当一律将案件委托执行。本条明确了委托执行有三个条件：一是执行法院经过财产调查程序；二是被执行人在本辖区内已无财产可供执行；三是被执行人在其他省、自治区、直辖市内有可供执行财产。这三个条件应当同时具备，缺一不可。 为了避免委托法院“甩包袱”，将难以执行的案件委托出去，推卸责任，因此，在制定本司法解释时，委托执行以被执行人在其他省、自治区、直辖市内有可供执行财产为前提，如果仅是被执行人的住所地在异地，并未发现有可供执行的财产，则执行法院不得办理委托执行。在有关起草本司法解释的调研中，刑事附带民事、交通肇事赔偿、人身损害赔偿等执行案件占委托执行的比例较大。各地法院对这类案件是否委托执行存在较大争议。多数意见认为，此类案件还是不委托为好，其理由是：此类案件被执行人难找，往往都是外出打工人员或者是服刑人员，执行到位率低，容易出现上访现象，委托法院有“甩包袱”之嫌，增加了受托法院的压力，受托法院也难以解决，此类案件的最终解决往往需要通过生效判决作出地的司法救助。因此，这类案件原则上由各地自行消化，不宜对外委托执行，但异地有财产可供执行的除外。 关于在同级法院之间委托执行的问题。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第一百一十三条规定“委托执行一般应在同级人民法院之间进行。经对方法院同意，也可委托上一级的法院执行”，对委托法院和受托法院的级别作出了“应当同级”的原则性规定，但同时也规定可委托上一级法院执行，前提是“需经对方法院同意”。但在实践中，因委托法院、受托法院之间的级别不同、权限不同，“经对方同意”需经何种程序审批、多长时间、如何答复等都没有明确规定，下级法院反映对此规定不便操作，也影响效率。而实际上，凡委托执行的案件基本上是委托同级法院。故这次明确规定“委托同级法院执行”。 关于是否坚持一律委托执行，不搞例外原则，起草过程中有三种意见：一种意见认为，目前委托执行制度尚不完善，“执行难”、“执行乱”的问题依然存在，我国地域差异性较大，各地发展不均衡，有必要采取异地执行和委托执行双轨并存的模式，不宜搞“一刀切”，对于少数案件因特殊情况确需由执行法院异地执行的，报经所在辖区高级人民法院批准，可以异地执行，但要从严掌握。这样有利于抵制地方保护主义；一种意见认为，高级人民法院难以从严掌握，且各地掌握标准不一，从以往实践看，下级法院上报异地执行一般都予批准，从而很容易使委托执行又流于形式，因此，建议“一刀切”，不得异地执行，这样对各地法院都是一个标准；一种意见认为，可以有例外原则，但需要最高人民法院在司法解释中明确规定各种例外情况。 上述意见各有道理，我们吸纳了各地法院的意见，认为：原则上一律委托执行，但不宜绝对化，从有利于执行工作出发，可以搞例外原则。但需注意不能弹性太大，而使高级人民法院不好把握，致异地执行的案件太多，违背了原则上一律委托执行的主旨。因此，本司法解释明确规定了可以异地执行的例外情况，即执行案件中有三个以上被执行人或者三处以上被执行财产在本省、自治区、直辖市辖区以外，且分属不同异地的，执行法院根据案件具体情况，可以异地执行。但需报经高级人民法院批准。设立此批准程序，体现了委托执行由高级人民法院统一管理、统一协调的管理体制。在这里重点需要说明的是，为什么将此种情况作为委托执行的例外，允许异地执行，主要理由是：一个案件中出现三个以上被执行人或者三处以上被执行财产在本省、自治区、直辖市辖区以外，且分属不同异地的，情况比较复杂，实践中委托执行难以操作。如果同时委托多个外地法院执行，就会造成一个案件多个法院执行；此外，多个被执行人若互负连带责任的，委托法院委托时，难以操作和把握，容易造成超标的执行。因此，将此类复杂案件作为可以异地执行的特例。 （二）关于委托执行案件的归属和结案 《委托执行规定》第二条对此问题作了规定，也是对原委托执行制度的改革。过去，对委托执行的案件存在是委托法院的案件还是受托法院的案件等认识上的分歧，至今归属不明确，造成委托法院和受托法院之间执行权限划分不清楚。各地法院曾在实践中普遍将案件委托出去后做结案处理，但依据法律规定精神以及最高人民法院的要求，委托执行案件在委托法院不能按结案统计，但委托法院已对案件基本丧失执行权。而受托法院一般又认为案件是其他法院委托来的，与本院所立案件区别对待，也不按收结案统计，致使委托案件执结率低且周期长，委托法院长期不能报结，形成案件的大量积压，超执行期限的委托案件逐年增多，形成恶性循环。为改变这一现状，有必要重新确定受托法院与委托法院的关系。案件委托执行后，受托法院应当依法立案，作为自己的执行案件。委托法院应当作结案处理，实现委托执行案件执行权的彻底移转，以强化受托法院的承办责任。 实践中，法院之间往往存在大量的事项委托，事项委托根据实际需要而行使，不需要以满足本司法解释中委托执行的条件为前提，因此，应将其与案件委托明确区别开来，有必要明确作出规定。对仅涉及委托异地法院协助查询、冻结、查封、调查或者送达法律文书等事项的，受托法院不作为委托执行案件立案办理，但是为了确保事项委托的顺利开展，需要对受托办理此类事项提出要求，明确受托法院具有协助义务。 （三）关于委托手续的办理 《委托执行规定》第四条、第五条对办理委托执行手续作了具体规定。以前办理委托手续的程序过于繁琐，周期较长。以基层法院委托外省法院执行为例，其程序为：由基层法院逐级报送辖区中级人民法院、本省高级人民法院，然后由本省高级人民法院移交外省高级人民法院，再由外省高级人民法院通过中级人民法院移交受托法院。本来是委托法院和受托法院两个法院就能办理的事情，却至少要牵涉到另四个法院，程序过于繁琐。这些程序耗时一二个月甚至三四个月极为常见。由于案件周转的法院较多，传递途径复杂混乱，会给委托法院及当事人与受托法院联系造成诸多不便。传递时间跨度长，往往会贻误最佳执行时机。随着案件数量的不断增加，上述方式费时间、费人力、费财力的弊端日益突出，越来越不适应执行工作的现实需要。因此，我们对委托手续的办理程序进行改革，第四条明确规定委托法院直接向受托法院办理委托手续，也就是委托执行直接在委托法院和受托法院之间办理委托手续即可。同时，为了便于高级人民法院统一管理、监督和协调，规定在办理委托手续后应当层报各自所在的高级人民法院备案。 对于事项委托，由于受托法院不办理正式立案，因此，不需报高级人民法院备案。但为了规范管理，需要对事项委托的手续办理提出明确要求，即事项委托应当通过以机要形式送达委托事项的相关手续，防止法律文书过于简单，受托法院难辨真伪。 本司法解释第五条是对委托执行手续的具体规定，以便规范委托执行案件的办理。实践中，委托执行时，委托法院出具的委托材料往往不齐全、不规范，给受托法院的执行造成一定的困难。双方法院仅因为委托材料的问题扯皮、推诿，随意退案的情况时有发生，因此，此条明确规定了委托执行手续应当包含的具体内容，便于法院操作。 （四）关于对被执行财产查封措施的衔接 我国委托执行的法律规定对受托法院与委托法院如何衔接财产保全措施等问题未作规定。委托法院对债务人在异地的财产采取了财产保全措施，判决生效并进入执行程序后，委托法院将该案委托异地法院执行，财产保全如何衔接，查封、扣押、冻结的顺位以及协助执行等一系列难题在实践中普遍存在。因此，《委托执行规定》第八条对此问题作了明确的规定：一是已查封的被执行人异地财产在委托执行时一并移交给受托法院处理；二是委托法院对被执行人财产已经采取查封、扣押、冻结等措施的，视为受托法院的查封、扣押、冻结措施；三是受托法院需要继续查封、扣押、冻结的，持委托执行函和立案通知书办理相关手续即可；四是受托法院续封续冻时，仍为原委托法院的查封、冻结顺序；五是查封、扣押、冻结等措施规定的有效期限在移交受托法院时不足1个月的，委托法院应当先行续封或者续冻，再移交受托法院，以防止查封财产因委托期间未及时续封续冻而流失。 （五）关于委托执行的监督和管理 《委托执行规定》第十一条对委托执行案件的监督作了规定。从当事人角度讲，由于受托法院消极执行，致委托执行案件6个月不能执结的，当事人有权请求受托法院的上一级人民法院提级执行或者指定执行，上一级人民法院应当立案审查，如发现受托法院无正当理由不予执行的，应当限期执行，或者是作出裁定提级执行或者指定执行。 《委托执行规定》第十三条对委托执行和异地执行工作统一管理和协调作了规定。明确了由高级人民法院统一管理和协调本辖区内的委托执行和异地执行工作。同时，明确了高级人民法院应当履行的六项具体职责。 （六）关于异地执行的要求 为了规范异地执行，《委托执行规定》第十二条对执行法院异地执行提出了明确的要求。在实践中，应当注意三个方面的问题。一是跨省、自治区、直辖市去异地执行应当持有其所在辖区高级人民法院的批准函件。对此，在起草过程中曾有一种意见认为：由于省辖区地域比较广，执行法院可能离邻省被执行财产所在地或者被执行人住所地很近，直接异地执行很方便，但如果要求异地执行时一律持有高级人民法院的批准函件，因执行法院需要前往高级人民法院审批，势必增加执行成本。笔者认为，最高人民法院倡导原则上一律委托执行，异地执行只是例外，应当从严掌握，只有在个别特殊情况下，报经高级人民法院批准后方可进行。即使是邻近省份，也属于跨省、自治区、直辖市的异地执行，必须严格执行程序规定。二是异地执行时，可以根据案件具体情况，请求当地法院协助执行。过去，最高人民法院为防止暴力抗法，三令五申提出的异地执行时应当主动请求当地法院协助执行的要求，这次在起草本司法解释过程中，各地法院普遍认为，一律要求异地执行主动请求当地法院协助执行，在当前地方保护主义依然严重存在的情况下，有时不利于案件的顺利执行，因此，规定了异地执行时可以根据案件具体情况，请求当地法院协助执行。由执行法院判断是否需要请求当地法院协助。三是当地法院应当积极协助配合。目前，当地法院在协助执行的问题上，有的法院能够坚持“全国法院执行工作一盘棋”的思想，积极协助配合外地法院执行，有的法院则出于地方因素，仍然不愿意、不积极协助配合，因此，《委托执行规定》明确了当地法院的配合协助义务，同时要保证执行人员的人身安全和执行装备、执行标的物不受侵害。 此外，跨省辖区采取查封等控制性措施是否属于异地执行，是否要报经高级人民法院批准，对此问题也存有争议。人民法院受理执行案件后，申请执行人提供异地有财产线索，请求立即采取查封、扣押或者冻结等控制性措施的，执行法院应当立即采取查封等控制性措施，如不及时办理可能导致财产流失。跨省辖区采取查封等控制性措施，严格意义上讲属于异地执行，但确需执行法院办理，而且在今后的执行工作中，为促使执行法院积极采取有效措施，加大执行力度解决“执行难”，应当强化执行法院积极查找财产，及时控制财产防止流失的责任。因此，考虑到查控财产的紧迫性和必要性，笔者认为可以不经过高级人民法院批准。 （作者单位：最高人民法院执行局） |