标题：创新审判管理 促进均衡结案 推动科学发展——广西壮族自治区钦州市两级法院关于均衡结案情况的调研报告

  随着经济社会的深入发展，人民法院承担的责任愈加繁重。广西壮族自治区钦州市两级法院从2007年至2010年，平均每年收案增幅达到12%左右。多年来，年结案率上虽基本均衡，但每月、每季度结案并不均衡，“前松后紧”、“突击结案”现象明显，严重制约审判质量效率的提升。如何运用有限的司法资源，应对各类案件的激增，最大限度满足人民群众日益增长的司法需求，成为一大难题。为此，钦州市中级人民法院专门成立了调研组，对该市法院近年来均衡结案的情况进行调研，深刻分析制约人民法院实现均衡结案的症结所在，并提出改进措施。

  一、当前钦州市两级法院结案均衡度的基本情况

  （一）年度结案率基本保持均衡

  从2007年至2010年钦州市两级法院的收结案情况来看，每年的结案率基本均衡，波动幅度不大，4年中最高年结案率为98.95%，与最低年结案率97.9%仅相差0.95个百分点，且结案率呈连年上升状态，钦州市中级人民法院及所辖四个基层法院均能在年内按时完成全年的审判工作任务。

  （二）月度结案不均衡，“前松后紧”现象明显

  虽然全市两级法院总体来看，年结案率并无多大波动，基本均衡。但每月的结案率并不均衡，且波动幅度较大，“前松后紧”现象较为严重。以2010年全市两级法院收结案情况为例，2010年1月，钦州中院与各基层法院结案率分别为21.52%和24.5%，而到了12月，市中级法院结案率高达92.35%，各基层法院平均结案率达95.26%。（见图一）

  （三）各院、各庭、庭内各法官之间结案不均衡

  从2010年的统计数据来看，钦州市两级法院结案均衡度较低，无一超过50%，最低的为27.46%，最高的只有46.09%。钦州中院各业务庭中，均衡度最高的为34.5%，最低的为-4.64%；某庭各法官中，最多结案42件，最少只有21件。全市两级法院之间，以及各院内业务庭之间，甚至是各业务庭法官之间的结案均存在不够均衡的现象。（见图二）

  二、影响人民法院均衡结案的主要问题及原因分析

  （一）立案数存在波动及案件审限不统一

  人民法院履行审判职能具有中立性和被动性，只有当事人提起诉讼或是公诉机关提起公诉时，才能立案。因此，立案数量天然存在不可预知和无法掌握性。以钦州中院2010年1至12月新收案件为例，最高月份收案达237件，最低月份收案仅为10件。立案存在波动给结案均衡制造了天然屏障。此外，各种类型案件的法定审限并不完全相同，短则一个月，长则六个月，如果遇到法律规定的特殊情况，部分案件还可报批延长一定的审限。由于时间跨度较大，除非是异常高效的审判，否则每月结案难以高度均衡。

  （二）法定节假日因素影响均衡结案

  我国的全体公民放假节日包括新年、春节、清明节、劳动节、端午节、中秋节、国庆节等七个重大节日。这些节假日通常处于每年的1月、2月、4月、5月、7月、9月、10月。每年只有第四季度结案时间是最为充分的，间接引导办案人员在第四季度多结案，突击完成结案任务。法定节假日绝对时间并不太长，但对工作的影响不容忽视。节前几天大部分法官很难集中注意力审理案件，忙于过年准备事宜。节后，由于假期饮食作息不规律，身体疲惫等原因，恢复到正常的工作状态同样需要较长时间，导致第一季度结案率偏低。

  （三）分案机制不够健全和科学

  目前，钦州中院实行电脑随机分案制度，由电脑系统视各庭法官结案情况随机分案，初衷是提高分案的科技含量，实现分案的科学性。但实践证明，电脑随机分案有两大缺陷。其一，电脑无法自动识别案情复杂与否。可能同时将几件案情复杂的案件分给同一名法官，造成该法官短时间内难以按时结案而显得效率低下。其二，电脑无法识别何时分案。如部分法官在审结案件后，不及时甚至不报结案件，那么电脑则一直不会分配新案件给其。一些法官认真负责，及时报结案件，则电脑便继续将新案分配给其，积累下来，这部分法官审理的案件数量就会比其他法官多很多。

  （四）审判人员素质存在差异，均衡结案意识不强

  有些法官喜欢拖拉，缺乏效率意识，认为只要能够在审限之内审结就行了，往往在法定审限的最后几天甚至要钻法律的空子，通过延长审限来偷懒，严重影响审判效率。案情有复杂与简单之分，碰到棘手的案件需要相对较长的时间进行审理，而法律也规定各类案情复杂的可以报批延长审限。所以，法官有少部分案件报批延长审限的属于正常范畴，但不能超出一定的限度。所审案件中，如果延期审理的案件过多，势必会导致集中审理、突击结案的情况发生。

  （五）传统的审判工作考评办法影响根深蒂固

  由于传统以年终结案率为考评标准的影响，一些部门只着眼于追求年终结案率指标数据的排名，在将近年底的两个月就控制立案甚至不立新案，争取时间来审结前段时间积存下来的案件，这种突击结案的行为，不仅降低案件质量和效率，更是变相剥夺了当事人的合法诉权。长此以往，便容易养成了“前松后紧”的痼疾。钦州中院2010年完善绩效考评办法，按月对部门、法官个人审判绩效情况进行通报。从正式实施当月至12月，每月结案率呈逐渐上升状态。但2011年1月的结案率又降至21.4%。可见，“前松后紧”的现象并没有得到彻底的改变，其重要原因便在于传统习惯因素。

  （六）各项审判管理制度落实得还不够到位

  归根结底，审判管理制度最终要靠法官来落实。2010年，钦州中院虽把结案均衡度纳入绩效考评，但仍存在不足之处。其一，该考核只列入部门与各基层法院的考核体系，未列入法官个人考核体系。其二，部门考核对庭领导效果较为明显，但对一般法官尤其是责任心稍欠的法官效果甚微。其三，缺乏有效的奖惩机制。公务员职业素来有铁饭碗之称，只要不犯大错，便很难丢掉其公职。久而久之，就养成了公务员一种“稳坐钓鱼船”的心理。我们虽多次强调要建立奖惩机制，但实际上仍是奖多罚少，致使均衡结案的相关措施难以得到彻底落实。

  三、促进人民法院实现均衡结案的对策

  （一）统一思想，提高认识，深刻领会均衡结案对提升审判质效的重要意义

  1.均衡结案的内涵。均衡，指的是一种相对稳定的状态。审判意义上的

  均衡应为一种高水平的稳定，而非低水平的稳定；应是一种动态性的平衡，并非静止无变的平衡，更不等同于平均。笔者认为，均衡结案就是在尊重司法活动的内在规律的基础上，通过合理配置审判资源，让时间和人力这两个审判工作要素的功能得以最大化、最有效的发挥，实现收结案良性循环，最终提高审判质量和效率的方法。均衡结案应包含两层含义：一是前述定义所说的是一种手段。即通过每月、每季度结案的相对均衡以实现全年结案的均衡，促使审判事业平稳发展。二是指一种状态。即以每月结收案比相对稳定达到全年结案均衡的状态。

  2.均衡结案的意义。第一，均衡结案是解决“前松后紧”问题的有效手段。如能全年各月保持结收案比相对稳定，必然会实现全年均衡结案。第二，均衡结案是提升审判质效的有效途径。结案越均衡，超审限的审判就越少，正常审限内审结、执结的案件就越多，质量效率就越高。第三，均衡结案是加强审判管理的重要助推器。实现均衡结案，离不开加强审判管理；加强审判管理，又很好地促进了均衡结案。第四，均衡结案有益于保持法官的身心健康。如果一个人工作张弛无度，不但影响办案质量与效率，也会严重影响法官的身心健康。

  （二）加强审判管理，以管理机制创新促进均衡结案

  1.成立专门的审判管理机构。以前，钦州中院的审判管理工作主要是由院、庭长在审理案件同时运用行政手段进行管理。由于缺乏专门的审判管理组织，导致院领导审判业务工作与行政管理工作职能交叉、跨部门审判管理缺乏协调机制，严重影响该市法院审判质量效率的提高。2010年，钦州中院成立审判委员会办公室，专门负责审判管理，对各个环节进行动态跟踪和信息整合，取得较好成效。成立专门的审判管理机构是大势所趋，但最好能够真正独立于其他部门，保持中立性和超然性，更好地提高监督的有效性。同时，应将既有丰富审判经验，较强管理能力，又具有较强综合写作能力的工作人员充实到审判管理部门，充分发挥审判管理部门的职能作用。

  2.宏观微观并重，加强源头管理。宏观上，上级法院要加强对下级法院的审级管理和业务指导，充分运用审判质效评估数据，深入研判审判执行工作整体态势；通过审理二审和再审案件，发布典型案例等方式，督促下级法院均衡结案。在微观方面，审委办要加强审限管理，落实催办督办制度，分管院领导、庭长、审判长要切实履行职责，加强对案件的监督指导，督促办案法官及时结案。通过宏观和微观管理并举，审委办与庭长、审判长管理三管齐下，有效避免原来实

  行的院长仅仅通过庭长进行审判管理的模式所导致的重业务轻审判，对不规范现象存在护犊思想，以及各部门之间相互推诿、扯皮等弊端。

  3.以科技手段为依托，强化审判流程管理作用。目前，全国各级法院已普遍建立了审判流程管理制度。要通过审判流程管理系统，强化节点管理，加强对立案、分案、开庭、裁判、执行、归档等各个环节的监控。再者，要加强审限监控，建立审限动态监控机制，重点加强对审限延长、中止、扣除等案件的管理，杜绝违规审批现象。对临近审限的案件，及时进行预警催办和督办。如北京市昌平区人民法院对即将超过审限的案件，通过案件信息系统及时提醒承办法官，对促进均衡结案起到了良好的效果，这就很值得学习借鉴。

  4.完善审判绩效考评制度，发挥奖惩机制杠杆作用。一要科学设定考核指标。科学的审判质量评估是衡量审判执行工作水平的重要依据，是推进审判管理的关键。二要坚持加强审判绩效通报。坚持每个月通报一次法官办案情况，每季度召开一次审判运行分析会，每半年对审判执行工作进行一次全面总结，完善绩效考评制度，对法官个人每月结案均衡度情况进行通报。三要建立健全奖惩机制，严格落实。积极开展业务竞赛等活动，赛出结案均衡、办案效率高、质量好、效果佳的优秀法官，在晋级晋职考核时列入考核标准；完善干部正常退出机制等制度。制定《均衡结案管理办法》，明确工作目标和任务，落实人员责任，对作风懒散，审判绩效差，不思进取的人员，依据管理办法及有关规定进行通报批评，情节严重的，要给予相应处分。

  （三）优化资源配置，以效率的提高促进均衡结案

  1.制定科学合理的办案工作计划。科学合理的计划是任何一项工作顺利实施的重要条件，是全年工作任务顺利完成的重要保障。要彻底改变年度计划泛而不实的老毛病，科学制定办案计划。在深入调查研究的基础上，根据案件数量的变化规律，充分考虑节假日等影响办案的客观因素，统筹安排全年的办案计划，科学合理地制定月度、季度、年度的办案任务，切实做到在年初就做好谋划工作，确保执法办案工作有条不紊地进行。要切实加强督促检查和工作落实，增强广大法官均衡结案意识，实现全年收结案的平稳发展和良性循环。各法院应根据受案数量、审判力量等因素，确定各部门及各院的月度、季度、年度均衡结案任务基数。

  2.优化审判人员配置。第一，积极向组织人事部门争取，继续加大法院工作人员招录力度，不断壮大法院队伍。尽可能招录通过司法考试的人员，使之经过培训后能尽快走上审判岗位。对已在法院工作的行政人员，如还未通过司法考试，应鼓励其报考司法考试，促使其早日获取审判资格。要继续推进人民陪审员制度改革，充分发挥人民陪审员的作用，缓解审判人员不足的困境。第二，提高敏锐度，适时调整各业务部门人员配置。要加快对法院干警的分类管理，改革人事管理制度，科学地配置法官、执行人员、书记员和司法警察。凡有法官资格的干警，应尽量放到执法办案第一线；合理调整有限的人员力量，向执法办案第一线倾斜，向案件较多、压力较大的部门倾斜，在保持各业务庭骨干队伍基本稳定的前提下，视受案情况适时调整。

  3.建立科学合理的均衡分案制度。首先，应坚持以电脑分案为主，即由信息系统视办案人员案件存量情况来分案。其次，为避免信息系统无法合理将案件分配给审判人员，如将数件案情较为复杂的案件同一时间分给同一名审判员，可制定分案制度，协调分案。可规定如审判人员发现前述情况，可向庭长提出协调分案的要求，庭长应根据审判员的申请召开庭务会，对案件审理进行协调，确保各业务庭各审判人员审理工作量基本保持一致，促进均衡结案。如果庭长责任心不强，怠于协调分案，审判人员可向分管副院长汇报，由分管副院长作出裁决。最后，充分发挥庭长、纪检监察部门和廉政监察员的监督作用。各业务庭廉政监察员应对本庭案件审理情况进行监督，如发现有前述情况应向庭长报告，提醒相关人员及时报结案件；如庭长怠于处理，应向纪检监察部门报告，对相关人员不按时报结案件的行为进行通报批评。

  （四）完善审判工作机制，以法制的健全和审判程序的灵活运用促进均衡结案

  1.不断完善审判程序的法律规定。应对一些较为原则的程序法律规定进行细化，明确规定各类案件在审理中的主要环节时限，杜绝因审判人员对审判流程时限的控制自由裁量权过大导致案件久拖不决。如在刑事案件中，对于被告人认罪且证据充分的案件，可以径行定罪，直接进入量刑程序，省却法官对事实的认定。进一步规范简易程序向普通程序的转化，如《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》规定在两种情况下简易程序可以转化为普通程序。该条规定过于原则，审判人员自由裁量权过大，容易造成部分审判人员为拖延审判而故意将案件由简易程序转化为普通程序。应细化该条款，如规定哪些情况为不适宜适用简易程序的，要明确进行规定。同时，主管院领导要严格审批，加强对审判人员的约束和督促。

  2.善于运用多种益于促进均衡结案的审判方式。要善于通过改进审判方式，降低审判工作量，提高工作效率。如加大简易程序适用范围，依法扩大简易程序适用范围，充分发挥简易程序高效便捷的作用。各基层法院、人民法庭应加大巡回审判力度，把审判带到基层村落，在田间庭院开庭，解决边远人民群众诉讼不便的难题。要加强调解，推进诉调对接，加大诉前调解力度，积极探索诉讼调解与行政调解、人民调解的对接，充分调动社会各界力量共同化解矛盾纠纷，高效化解矛盾纠纷。

  （五）大力加强法院文化建设，以法官综合素质的提高促进均衡结案

  1.加强法院物质文化建设，营造浓厚奋进氛围。要紧密结合法院工作实际，加强图书阅览室、集体荣誉室、院史展览室、法律文化室和文体室“文化五室”的建设，激发法院干警学习知识热情和集体荣誉感，促使干警加强体育锻炼，保持身心健康。

  2.加强法院精神文化建设，提高司法能力和水平。要加强职业道德建设，利用演讲竞赛、征文活动、文艺会演等形式，广泛开展司法核心价值观教育活动，引导广大干警牢固树立正确的权力观、金钱观和地位观。倡导各法院结合自身实际和传统，确立彰显法院精神的院训，提升法院文化品位，培育法院文化底蕴。深入开展学习型党组织和学习型法院建设，健全学习制度，大兴学习之风，成立读书兴趣小组，定期研讨法院各项工作，交流学习工作心得体会，引导广大干警牢固树立全员学习、终身学习的理念。

  （课题组成员：梁炳扬、岑松锷、梁明晔、梁敏、李彦君）